推進我國經濟社會發展的政策協調機制

李 莎

一、前言

協調問題歷來都是行政學家和權力機關所關注。法國的行政學家法約爾(1982)就將協調視為構成管理活動的五種要素之一(即計劃、組織、指揮，協調和控制)。我國在國家發展戰略上也越來越關注政策協調。如在黨的十八大報告中，共有26處提到“協調”，直接提到“政策協調”的有一處:“堅持出口和進口并重，強化貿易政策和產業政策協調，形成以技術、品牌、質量、服務為核心的出口競爭優勢，促進加工貿易轉型升級，發展服務貿易，推動對外貿易平衡發展。”報告中有的地方盡管未直接談到“公共政策協調”但無不與“公共政策協調”密切相關。如第五部分的第五點“深化行政體制改革”談到的要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系，優化行政層級和行政區劃設置，完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革。這些內容實則都與政策協調密切相關。

總之，前三十年，推動中國經濟社會發展的動力是改革開放政策;后三十年，推動中國經濟社會發展的動力也將是改革開放政策。中國的改革需要政策強有力的支持。在我國，政府是公共政策的制定主體，為了對社會實行權威性的利益分配，政府制定了一系列的公共政策。而與此同時，處在轉型的特殊時期和我國政府的本身“癥狀”，使得我國的公共政策陷入困境。現實中，政出多門、各自為政、新老政策打架、小政府與大政策抵觸、“上有政策，下有對策”等情況屢見不鮮，而我國的利益協調機制并不完善，公共政策協調機制尚不健全。因此，如何在更高的層面更加重視“公共政策協調”，完善我國的“公共政策協調機制”，盡可能的避免和減少我國公共政策的矛盾和沖突，從而實現和諧善治，全面建設社會主義小康水平，顯得更為重要和具有現實意義。

學界對于“政策協調”的內涵界定尚未形成明確的規定和統一的認識。國外研究較具代表性的觀點有:John P．Burns(2002)認為，“政策協調”指的是兩種以上的政策得以融合演進，并取得共同的目標，其的目的是為了防止政策出現沖突。Nina P．Halpern(1992)認為，“政策協調”，一指不同政府部門政策制定過程中的協調，二指不同的政策建議演進融合成為一項共識。

筆者在綜合分析文獻的基礎上得出國內大多數研究者的觀點，即“公共政策協調”是一個動態過程，貫穿于政策制定、政策執行、政策評估反饋及政策落實過程，它主要是指政府不同部門的政策之間發生相互矛盾或是政治體制中的政令出現矛盾而為的舉措。結合中國的歷史和現實，本文認為推薦我國經濟社會發展的政策協調機制主要是要理順以下四個方面:權力制衡機制，定位協調機制，利益協調機制和法律的協調機制。

二、政策協調機制需要一個健全的權力制衡機制為基礎

公共政策是政府進行公共管理的最基本的工具和手段，它是執掌公共權力的國家機構或其他社會公共權威組織在特定的歷史時期，為實現一定的政治，經濟，文化目標而制定的行為準則和實施方案(張金馬，2004)。在我國，各級政府是公共政策的制定主體，相應地，我國的政策矛盾主要是政策制定主體之間的矛盾，如央地矛盾，中央各部委之間的矛盾，橫向地方之間的矛盾。為了實現各自的政策目標，各級政府制定了一系列的政策。由于我國政治體制的特殊性以及我國固有的國情，使得政策協調在我國政策體系中顯得尤為重要。一方面，我國是單一制的國家，整體利益大于局部利益，在總目標上，各級政府是一致的，都是為了實現中華民族的偉大復興和建設更加美好和諧的中國;而另一方面，政府部門常常各自為政，條塊分割，互相之間缺乏必要且有效的溝通和協調，加上近年來各級政府在利益的驅動下，純粹追求自我利益的最大化，從而使政策的出臺與實施在現實中遇到了困境，政策間的不搭配，不協調，效率低下比比皆是。具體而言，我國的政策矛盾主要表現為政策的盲目制定和出臺和“上有政策，下有政策”(錢再見，2012)。

三、政策協調機制需要一個良性的定位協調機制為引導

從空間范圍來看，我國的政府層級眾多，各地方差異巨大，這在某種程度上，要求我國的政策協調機制要有一個良性的定位協調機制來引導。由于某種特殊的原因，我國尚未完全建立市場體系，政府在市場中的作用很顯著。實踐證明，只有市場在資源配置中發揮基礎性作用，社會資本才會達到最大化。因此，在構建全國統一市場體系的基礎上，充分發揮政府在市場經濟中的指導性行為，合理引導各地方在發展中的定位。例如，在具體實際生活中，中央政府在制定政策的過程中不能一刀切，而應該更多的考慮到地方差異，真正做到具體問題具體分析，統籌全局，合理制定每個區域的發展方向，避免地方在發展經濟中可能出現的盲目性。

四、政策協調機制需要一個合理的利益協調機制為支撐

政府通過政策來進行利益的分配，政策沖突的本質就是利益的沖突。中國的政策協調機制，就是要正確處理好各方的利益訴求，只有建立起合理的利益協調機制，我國的經濟社會才會取得長遠的發展。以利益協調為核心，在如何處理政策協調這一問題上，學者們傾向于轉變我國政府的職能，精簡部委，合理的劃分權限，并進行大部制改革，破除條框分割的束縛，加強溝通，為了整體利益著想，構建一個中立的公共政策協調機制達成共識。無論是中央部委之間，中央與地方，地方與地方，還是形形色色的各種政府與之相關的部門之間政策的不協調，歸根到底都是利益的沖突。為此，只有真正轉變政府職能，加強政府的為民服務的思想理念，只有從根本上建立利益協調機制，處理好各級各類政府與市場的關系，合理的將短期與長期利益相結合，整體利益與局部利益相結合，中國的政策協調機制才會有一個光明的未來。要構建完善的利益協調機制，就是要做到兩點:第一要建立對話磋商機制，如建立雙邊或多邊會議、聽證會議、公共論壇等制度等;第二是完善利益補償機制。定位協調將會使各地方的利益分配在現實發展中存在有著或大或小的差異，因此政策協調應該將區域間的利益補償和互補提上日程。

五、政策協調機制需要一個完備的法律協調機制為輔導

有法可依有法必依是依法治國的基本要求。我國的政策協調機制必須有一個完備的法律體系來輔導。事實證明，只有保證法律的權威性，才能更好的處理政策協調，當政策發生沖突的時候，就要以法律為準則。陶希東(2010)直接指出各地區不得以任何理由擅自對既定的政策法規與規章制度進行解釋，更不允許隨意發揮，曲解相關政策法規。長期以來，各種政策“滿天飛、多亂雜，有的公然違反國家法律，有的相互之間發生沖突，打架(胡象明，1995)。面對這樣的現象，如果僅僅是“頭痛醫頭腳痛醫腳”顯示不切實際，我們應該思考背后的制度性缺陷。只有界定好公共政策與法律之間的界限，依法治理政策，用法律的手段來約束政策制定主體。隨著中國政治的發展，應該逐步建立司法裁決機制。一旦公共政策發生沖突，應該借助司法的力量來裁決來，不僅官可告民、民可告官，而且，官也可以告官。

［1］法約爾．工業管理與一般管理［M］．北京:中國社會科學出版社，1982．

［2］ John P．Burns．Horizon Govement:Policy Coordination in China．Paper prepared for the International conference on Govemance in Asia:Culture，Ethics，Institutional Reform and Policy Chang e，City University of Hong Kong，HongKong(December 2002)．

［3］ Nina P．Halpem，Information Flows and Policy Coordination in the Chinese Bureaucracy，in Lieberthal and Lampton，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post Mao China(1992)．

［4］張金馬．公共政策分析:概念．過程．方法［M］．北京:人民出版社，2004．

［5］陶希東．跨界區域協調:內容、機制與政策研究——以三大都市圈為例［J］．上海經濟研究，2010，(1)．

［6］錢再見．公共政策執行主體與公共政策執行“中梗阻”現象［J］．中國行政管理，2012，(3)．

［7］胡象明．“文件打架”的原因及對策［J］．中國行政管理，1995，(9)．