農地流轉、征用過程中農民合法權益的實現與保護

馬麗 張沙沙 白平則

近年來，我國城鎮化速度明顯加快，城鎮人口不斷增加、城鎮規模不斷擴大，在此過程中農民的土地權益保障面臨著諸多新挑戰。

一、農民承包土地面臨的新問題和新挑戰

在城鎮化進程中，外出打工的農民日益增多，作為農民命根子的承包土地的處理大致有以下四種情況:一是變為荒地，這種情況很少見;二是被以口頭約定的形式交給自己的親朋或其他村民打理，這種情況更多地是基于當事人之間的合意，再加上我國“熟人社會”的實際情況，即便出現糾紛，礙于情面或出于其他顧忌也會“禮讓三分”，通過當事人協商能夠較好地解決;三是根據市場的需求進行農地流轉;四是被政府出于“公共利益”的需要而征用為建設用地。

農地流轉，是指土地使用權流轉，即擁有土地承包經營權的農戶或經濟組織，在保留土地承包經營權的前提下轉讓土地使用權的一種農地利用方式。農地流轉具體表現為農戶間的私人流轉和通過村集體向農戶、非農戶及工商企業的流轉。迫于現實和經濟考慮，農民更多地選擇將農地流轉，農地流轉一方面避免了農地撂荒，實現了農地的規模化經營，另一方面也存在著農地流轉主體不清、保障不力等傳統問題及農地流轉的交易屬性日漸增強等新興問題。隨著城鎮化的不斷深入和農民對農地權益的日益重視，農地流轉體現出現更強的交易屬性同時市場配置的作用也在逐漸增強;隨著國家農地政策的放開，符合一定標準的土地可以具有擔保功能。

農地征用，是指國家出于公共利益的需要，依法強制取得農村集體土地并給與其相應補償的行為，具體體現為政府基于城鎮化規劃征用部分農地。根據現有法律、法規規定，農地征用將會使土地由“集體所有”轉變為“國家所有”，由于政府通常是通過村集體將補償款發放給農戶，農戶實際能否分得補償款、分得多少比例補償款和多長時間才能得到補償款，具有不確定性。

二、農地流轉、征用與農民法律權益的實現與保護

1.農地流轉與農民法律權益的實現。目前農村，一些人因婚喪嫁娶或者村集體土地調整而消極喪失土地，另有一些人因登記轉讓而積極喪失土地。

根據1978年黨的十一屆三中全會提出的“家庭聯產承包責任制”政策，農地歸集體所有，農戶僅享有承包經營權。農戶的土地承包經營權從屬于村集體的土地所有權，具有占有、使用、收益及有限處分的權能，承包權類似于所有權但又不是所有權，也不同于使用權，因為它可以有限處分。之所以規定農地的集體所有，是出于國家糧食安全和對農戶使用承包土地規范管理的需要。土地承包經營權主體面對的一方是集體的所有權主體，另一方是被流轉者的使用權主體。放開農地流轉是針對農地交易、農地擔保的出現而提出的。有學者提出農村土地承包經營權是實行“家庭聯產承包責任制”的歷史結果，“包產到戶”、“上交國家、留足集體后，剩下的都是自己的”，此種制度構建在當時的確極大地調動了農民的生產積極性，提高了農地的生產效率，保障了農民的生活，促進農業的發展。但是，家庭承包經營方式整體上仍然屬于小農經濟模式，并沒有改變“低投入—低產出”的特點。從長遠來看，這種制度并不能最大限度地利用土地，阻礙了城鎮化的發展。“統分結合”的雙層經營體制和農村承包經營權的特點，也只不過是國家通過以集體的私權之名義來加強實現對農地的管理與限制的公權之實。農地流轉若完全放開可能會導致農地的喪失，甚至引發國家糧食安全危機。放開對農地的流轉后，國家完全可以通過鼓勵科研、向國外購買和稅收政策等方式來實現國家糧食的安全保障，或者隨著農地流轉的不受任何限制，在市場的大環境中，當糧食成為一種稀缺資源、供不應求時，在利益的驅動下，還是會有農業大戶會選擇農業生產。因此，放開對農地流轉的限制，能夠最大限度地發揮土地的使用收益價值，實現農民權益。

2.農地征用與農民法律權益的保護。在城鎮化建設中，規劃城鎮產業布局是其中重要一環。政府為了“公共利益”而征用部分農地，土地征收使得集體所有的土地變為國家所有的土地。土地權利性質的變動，意味著農民對農地權益的終局喪失，再加上農地對于農民的生存保障作用，農地征用對農民權益影響巨大。《土地管理法》第四十七條對農地征收補償作了具體規定，該規定補償款少、方式單一、補償期限短，未能切實保護農民權益。另外，政府征地和農民權益保障之間夾雜著村集體利益。村集體的不作為也會損害農民權益。我們在調查中發現，有些村集體沒有給農民及時足額發放補償款，農民只好一次次到鎮政府上訪。在農地征用過程中，改革農地的補償款規定和加強對補償款的監督顯得尤為關鍵。

三、農地流轉、農地征用怎樣才能更好地實現和保護農民的土地權益

1.放開農地流轉的立法限制。首先，在關于農地的雙層經營體制方面，應當弱化集體對農地的所有權，強化農民對農地的使用權。這“一弱一強”有利于強化農民的主體地位，同時也有利于防止集體對農民權益的侵害。其次，對農地承包經營權的限制應當進一步放開。一是期限的放開;二是使用限制和權利主體的放開。法律、土地規劃對土地利用的規制應當按照土地本身的區位、土壤的條件等因素來決定，而不應當以土地的所有權性質決定。農地只要符合建設的要求，也可以變為建設用地。隨著農地利用的方式的放開，承包農地的權利主體的限制也相應的放開。除“四荒”以外的農地，如果符合建設用地的要求，農民也可以將自身的農地承包給建設方使用，更好地配置國家資源，保障農民權益。三是流轉限制的放開。對流轉的限制主要是基于當時市場的不完善和國家對糧食安全保障的責任。隨著市場經濟的不斷深入、科學技術的飛快發展，城鎮化的不斷加快，應適時放開對農地流轉的限制。提高農民在土地增值收益中的分配比例，讓農村集體土地商業化開發增值的收益主要歸村集體、全體村民。

2.改革國家對村集體土地征用補償制度。土地征收使得集體所有的土地轉變為國家所有的土地，土地權利性質的變動使農民徹底喪失了農地權益。目前法律對農地征用的補償款少、方式單一、補償期限較短，間接損害了農民的權益。因此，為了保障農民的土地權益，必須進一步改革和完善土地征用補償制度，豐富補償形式。可以采用如下形式:一是農戶可以將集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權和城鎮住房，這樣也利于農民更好地融入城鎮;二是國家可以分期支付補償款，持續補償30年。農地是農民長期的基礎權益，權利性質的改變需要通過較長時間的持續補償來得以彌補;三是加強立法，完善監督機制，切實加強對村集體的監督，有效防止村干部侵犯農民的土地權益。

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