廣州市花都區赤坭鎮農村兩委組織能力的研究

□區博

（廣東培正學院廣東廣州510830）

廣州市花都區赤坭鎮農村兩委組織能力的研究

□區博

（廣東培正學院廣東廣州510830）

本文從對花都區赤泥鎮的調研出發，從宏觀和微觀，歷史與現實兩個方面分析了村民自治體制下農村兩委的組織能力，以及未來生產方式轉變后村民自治組織能力的變化趨勢，得出了農村村民自治的組織能力亟待加強的結論。

組織能力；村民自治；撤點并校；人民公社

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.022

組織能力，就是指一個組織實現目標的能力。對于政黨、政府或者有類似功能的組織來說，評價其組織能力，最重要的就是考察它的社會動員能力。

從秦漢到清末，中國政府在農村組織能力一直處于“皇權不下縣”的“雙軌政治模型”真空，直到孫中山在國民黨內提出三大政策，試圖包括農村的地方設立黨部、區分部來管理基層，但未獲多少成效，直到解放后人民公社的建立，才讓民主政策可以最大限度地貫徹到村級自治組織，村民自治這一與家庭聯產承包責任制配套的制度開始登上了歷史舞臺。在調研中，該組織形式在解決農村的實際問題，保障農業現代化建設中，表現出了許多問題，亟待改革。

1　廣州花都赤坭鎮三個村的村民自治組織能力實踐調查

1.1廣州花都赤坭鎮農村的環境介紹

赤坭鎮地處廣州市花都區西部，交通不便，全鎮總面積160.03km2，下轄30個村民委員會及2個社區居民委員會，常住人口約5.5萬人（其中城鎮人口1.4萬，農村人口4.1萬），流動人口約2萬人。在調整結構和促進農民增收方面，目前有農家樂30多家，已建成寶桑園、正園生態園、御盛休閑馬場等3個生態農業旅游基地。農民收入來源主要有種養業、出租房屋或外出打工。

本次調研有一定特殊性，主要因為經濟環境因素比較特殊。調研是在廣東省廣州市這個經濟發達，勞動力流入地區開展的，村里工廠作坊數量眾多，到處貼著廠房招租，工業用電的廣告，農村中外來人口數量遠遠超過法定村民人數。

1.2對農村兩委（下簡稱“兩委”）組織能力的實地調研

此次調研主要采取到村委會和村民家中訪談。由于學生、工人上下班（課）時間比較難以把握，因此本次調研主要受訪者為老年人以及在家務農的村民。

1.2.1農業基礎設施和農業技術問題。最能體現兩委組織能力的，莫過于觀察農田水利工程的狀況。該鎮主要的水利工程便是集益水庫、皇母水庫和三坑水庫，其中集益水庫規模較大，每年都會爆發水葫蘆，水面上有一層明顯的油污。由此調研中，村民在調研中對集益水庫問題的反映強烈，不過又反復強調一戶地不多，就是“發大水淹了也不怕”。可見不少人對水利工程的維護都是得過且過的態度。美國學者韓丁認為“無論怎么看，（毛澤東時代）農田道路，特別是用于灌溉和防洪的水庫、水壩、堤防和梯田都是驚人的成就。但是在后毛澤東時代，現存的大部分基礎設施都被忽視，最終遭到破壞。”在受訪村情況也是如此。

根據村民反映，在人民公社時代，農機、化肥、殺蟲劑、種子都是由專業人士挑選，大隊統一購買，買到的化肥、殺蟲劑、種子都是質量過硬的。但是現在社會發展了，都是每家每戶或者幾家人一起買化肥、殺蟲劑，買到假化肥可能燒死果樹，買到假殺蟲劑有可能顆粒無收。村民認為土地要集中，勞動力要充足才能吸引到技術，家一戶的老人小孩種地，很少人愿意來推廣農業技術。村民反映，對于推廣農業技術和杜絕假冒偽劣都沒什么幫助。

1.2.2醫療問題。被調研的三個村，每個村都有4～6個社，每個社有100人到300人不等，在村務公開的宣傳欄上，印有新農合的繳費情況，每個社都有人不繳費，當問到村民是否愿意繳納新農合的時候，大多數人都表示不愿繳納。

首先新農合是分級報銷，村衛生室報銷比例最高，省市三甲醫院報銷比例卻只有20%，被調查地區的村衛生室規模都非常小，資源有限，而且廣州的多所醫院車程不過2個小時。可是去三甲醫院報銷困難不說，即使報銷了也只是杯水車薪，或許今年動員一下參保了，明年又不參加。其次，很多農村戶口的村民根本就去了其他城市務工，外出務工就醫并不能使用新農合。最后，村鎮衛生室還對患者有無新農合進入區別對待，村民就是在村衛生室看病也沒得到多少實惠。

一些老村民表示，人民公社時期也叫合作醫療，年費只要0.35元，即便那時候一天收入不到1元，參加合作醫療仍然沒有什么壓力。而目前僅靠農民一天的收入就能交上一年的“新農合”是很困難的。

據統計到2006年末全國1 451個縣（市、區）開展了新農合試點工作，占全國縣（市、區）總數的50.7%；只有4.1億農民參加了新農合，參合率80.5%。反觀人民公社，在1976年參加合作醫療的公社占公社總數的比例超過了90%，參合率也比目前合作醫療高。就合作醫療的動員參與情況，可見農村組織能力的降低。

1.2.3教育問題。2000—2009年花都區財政投入比重發生顯著變化，教育投資規模占預算支出比重從23.2%下降到16.8%，年均減少投入約4 000萬。財政經費的大幅度降低意味著大量學校的撤銷，花都區的學校數量從改革開放前的396所減少到129所。

因為進行了撤點并校的改革，在受訪村附近大量的老年陪讀人員和學齡兒童，租住在附近的村里，人數之多不可小覷。大多數陪讀者都對原有的村辦中小學很懷念，認為并出來的大校質量并沒有顯著提升，而且距離較遠。但是能進行陪讀的畢竟是少數，還有的學生沒有專人陪讀，那留給他們的選擇無非就只有走讀和寄宿了。

在小學推行寄宿制，學校方面要面臨管理問題：學校及生管老師壓力較大；學生方面，六七歲的孩子就要遠離父母，在學校里獨立生活，對他們的心理發展會產生相當大的影響。[1]在受訪村的附近有兩所小學，盡管這兩所小學都有自己的校車，但是“五類車”在赤坭鎮卻還是十分猖獗，走讀生的乘車安全都令人擔憂。

在投入不足，監管不力的情況下，農村兩委從主觀和客觀上都很難組織好適齡兒童的上學問題。

2　廣州花都赤坭鎮新農村建設的村民自治組織能力的困境原因分析

2.1理論誤區

從上面的調研結果就可以看出，雖然村委會是民選的，但是組織能力很成問題，村黨委也對這一狀況沒什么幫助。

2.2兩委的法理基礎與管轄地群眾的脫節

兩委法理上能組織的人只有刨除外來人口的村民，但實際上長期在外的人是極難組織的，這就從人的數量方面極大地限制了兩委的組織能力。人的影響不光表現在數量上，農村歷史和現實中都很容易受到宗族、黑社會、邪教的影響。

村民自治還遺忘了兩類人，第一類便是前往該地打工、經商的人，尤其是工廠的工人，數量非常多，遠遠超過了本地的村民。由于工廠和作坊普遍違反《勞動法》，所以勞資糾紛頻發，即便是本村人到工廠工作沒拿到一分錢也投訴無門。兩委無視自己鼓勵建立的經濟基礎，自然無力重構被解構的農村，強有力的組織也難以出現。另一類是帶著學童的長者，調研中很可能認為他是本村的村民，但是實際上他們是“撤點并校”改革后的陪讀者。在訪談中，他們表示家里僅存的老人和小孩也到了學校附近居住，土地都撂荒了，損失巨大。這些陪讀者是有農業戶口的，但是他們卻被排除長期居住村的村民自治之外。

花都新農村建設中村民自治是一種民主，但是占人口大多數的，把青春和下一代的未來都放在了本地的人，卻缺乏參與的渠道。這種狀況已經嚴重損害了兩委的組織能力。

2.3村民自治制度自身缺陷

除了外因以外，村民自治制度本身也有不少問題，反映最多的就是三年任期制和新實行的“一事一議制”。

如果選一位從未參加或者長期未參加村務工作的新手，第一年往往就只是鞏固地位和熟悉工作。第二年開展工作。第三年準備下一屆選舉。這樣的制度不利于形成的高效的組織能力。其次兩委最為抱怨的就是一事一議的制度，這個制度涉及到村務工作的資金來源，兩委的成員認為這是一種“站著說話不腰疼”的制度設計，達到“雙過半”不難，難的是讓個別人交錢。

3　村民自治中組織能力的解決方法

基于以上各種問題及原因分析，以及農村生產組織形式面臨巨大變革，提升兩委組織能力成為社會主義新農村建設亟待解決的問題。學術界對于如何加強農村兩委組織能力提出了很多思路，在此列舉幾種，結合調研的實際情況做出分析。

3.1黨和政府體制內部的改革與投入

3.1.1提升干部素質。村委會和村黨委是黨和國家在農村的主要基層組織，在推進新農村建設的過程中，要不斷加強農村兩委的組織能力建設，建設一支為農民謀福利的干部隊伍，加強教育培訓，提高村干部的整體素質。同時要抓好黨員隊伍建設，發揮黨員在脫貧致富中的模范帶頭作用。中央向組織渙散村派遣第一書記也是這個思路的體現。

3.1.2明確職責，理順兩者關系。農村兩委關系問題在法理上是存在的，在黨組織渙散的地方，僅僅委任一個年輕干部做第一書記，雖然有積極的意義，但是任務艱巨。年輕干部不了解情況又缺乏經驗，而且任期又短，很難徹底解決組織渙散問題。國家權力機關應該盡快考慮修訂有關法律制度，比如把公推直選引入村級黨支部，這也符合“以黨內帶動人民民主”的潮流。

3.1.3上級黨和政府的引導和幫助。農村兩委的組織能力不強，也跟上級主管部門缺位或者投入不足有關。比如企業損害勞動者利益、污染環境的問題，勞動部門和環保部門的缺位也是重要原因。水利工程、教育事業的問題也與花都區、鎮政府在這些方面投入不足有很大關系。如果上級黨和政府能夠在政策和財力上大力支持和幫助，赤坭鎮的新農村建設將會取得很大的進展。

3.2順應經濟基礎的變革，建立相適宜的村民自治組織

3.2.1借鑒政社合一。由于包產到戶出現的種種問題，有的村并沒有進行包產到戶（如華西村），或者進行了又重新組建了人民公社（如南街村），這些村仍保持政社合一，農村土地仍然由集體統一經營，同時發展工業，吸收剩余勞動力，并帶動周邊農村的發展，其中華西村甚至取得了“天下第一村”的稱號。珠三角也有這樣的村，如中山市南朗鎮崖口村。崖口的農業生產在上世紀90年代就已實現了機械化。20世紀80年代，村里即建立了自己的養老院。老人們在這里能享受到中國大多數農民享受不到的福利：免費吃、住、看護、醫療甚至包括喪葬等。在國際上，實行人民公社的以色列也是中東農業最發達的國家。

這說明政社合一的農村基層組織其組織能力是很強的，這說明政社合一的農村基層組織其組織能力是很強的，也為赤坭鎮新農村建設中提升兩委的組織能力提供了一種思路。

3.2.2專業合作社。由于分散的小農經濟無力應對農業日益市場化、專業化、產業化和國際化發展的趨勢，各類農民專業合作經濟組織應運而生。目前赤坭鎮已經有5家合作社。

根據一些非政府組織的調查，專業合作社在眼下最突出的問題就是“毀約棄耕”。土地流轉者單方“毀約”，地租難以兌現，退回的土地要么地界匿跡，要么機井、管道嚴重損壞，甚至錯過農時出現耕地撂荒。4

作為村民自治機構和黨在農村的支部，專業合作社不會像人民公社那樣的機構會取代掉農村現有的自治組織，又能把松散的農民組織起來一起進行農業乃至其他產業的生產。但是如何審核、管理、監督專業合作社的建立和運轉，甚至是在專業合作社“毀約棄耕”如何接手農村建設又對村民自治的組織能力提出了新的要求。

3.2.3企業+農戶。從事農副產品加工和流通的企業(公司)與農戶建立一定的經濟契約關系，開展一體化經營。赤坭鎮也通過“企業（基地）垣農戶”的經營模式，發展生態農業基地，如寶桑園、正園生態園等。以寶桑園為例，資金短缺、產業鏈不完整，場地和設施的閑置，人力資源沒有得到應有的報酬都是存在的問題。

從理論上看，“企業垣農戶”的結果，就是農民被迫從加工業、運輸業、流通業、儲藏業、生產資料生產和銷售、農村金融、土地“農轉非”收益等領域退出，讓位于企業家，農民只能搞種植業和養殖業。實質把流轉土地的資源配置權讓給了企業。這種做法既損害了農民的經濟利益，又損害了農民從事生產的自由，讓農民成為“農業工人”。

那么在組織能力上，這種發展模式無疑會大大損害村民自治機構的組織能力。現代企業都是以利潤為導向的，是不會歡迎把工人團結起來的自治組織的，世界500強之首的沃爾瑪，就長達40年拒絕公會的組建。這種生產組織形式，會讓真正“四個民主”的，屬于村民的村委會，甚至村黨委，會受到來自公司的排斥，進而損害他們進行活動的組織能力。實際情況，公司擁有的資源比農戶多很多，他們很容易和兩委甚至更高級的政府打成一片，更加損害了農民的利益和村民自治的代表性。這樣的生產組織形式，實在應該在實踐中加以避免。

3.2.4土地流轉以及土地換社保進城。2004年頒布《關于深化土地改革嚴格土地管理的決定》后，土地流轉可以說是中國目前農村最廣泛的農業生產方式的改革。

不過就被調研地區實際情況看，盡管兩委和村民對土地流轉都很積極，但是1.33hm2配套設施齊全的土地20年承包價格只要17.5萬，折合每個月730元，然后農民就要離開故土，前往城市生活20年。考慮到花都城區的房價，這個錢可能將將夠租房，或者給付按揭首期。無疑讓農民融入城市生活面臨很大的困難。

重慶實施的“以土地換社保”，是對強行征地和一次性補償政策的反撥。思路是將失地農民變為城市居民。

這些也算一種旁門左道“解決”村民自治組織問題了，這兩種方式在全國來說比例比較少，但是花都作為廣州這個特大城市的一部分，農轉非和土地流轉的比例都比較高。農民融入城市后，村民自治的組織能力就變得不重要了，不過要特別注意農民如何融入城市生活。

[1]張燕.農村中小學撤點并校之“理性糾錯”[J].教育評論,2013:30

1004-7026（2015）06-0042-03中國圖書分類號：F325

A

本論文為廣東培正學院思想政治理論教學部學生社會實踐項目、2015年度“花都新農村建設”系列調研項目，指導老師：利煌（1979—），女，河南南陽人，歷史學碩士，講師，研究方向：中國近現代史，高校思政教育。

區博（1994—），男，廣東廣州人，本科，研究方向：行政管理。