失地農民權益保護問題初探

□王于志范信葵

(1.湖北警官學院湖北武漢4300342.中南財經政法大學財稅學院湖北武漢430070)

失地農民權益保護問題初探

□王于志1范信葵2

(1.湖北警官學院湖北武漢4300342.中南財經政法大學財稅學院湖北武漢430070)

當前，我國各地區農村征地和拆遷安置等環節的社會矛盾較為突出，失地農民拿到的補償整體偏低，難以解決長期生計問題，甚至部分農民遲遲拿不到補償，或者得不到拆遷安置房。越來越多的由征地拆遷引發的社會案件突顯了日益嚴峻的社會矛盾，既不利于和諧社會的建設，又不利于我國社會經濟的長期健康發展，因此，在我國深入開展城鎮化建設的同時，必須著重思考失地農民權益保護問題，避免失地農民的邊緣化、社會矛盾的尖銳化。

失地；農民權益；權益保護問題

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.005

1　失地農民權益保護現狀及存在的問題

1.1失地農民權益保護現狀

目前，我國有關失地農民權益保護的相關法律法規條文眾多。《憲法》第十條規定，為了“公共利益”需要，國家可以征收農村集體土地或征用并給予補償。1998年修訂的《土地管理法》中賦予了政府出讓土地獲得收益的權利。2001年頒布了《征用土地公告辦法》，里面規定了土地征用公告、補償和安置辦法等。2010年國土部發布《關于進一步做好征地管理工作的通知》，要求拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。同年，國務院還緊急發布了《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》。2012年國務院常務會議上討論并通過了《中華人民共和國土地管理法修正案》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。

根據各法律法規通知，各省市普遍公布了征地補償標準。根據地類、年產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障標準等因素，各省市制定了具體地段或區片的征地補償標準，比如福建三明市的最低標準為32 500元/667m2，而河北石家莊的平均片區最低補償標準為63 671元/m2。征地補償的年產值最低標準也各不相同。雖然各省區市相繼公布了征地補償標準，但是各地區之間征地補償的最低標準差距較大，年產值的核算標準也差距較大。

1.2失地農民權益保護存在的問題

第一，缺乏合理土地使用規劃，損害了農民的土地承包經營權。土地承包經營權是我國農民的一項基本財產權益，農民對所承包的土地，在法律規定期限內可以享有使用、占有等權益。但是在城市規劃過程中，由于規劃權限過于集中、城市微觀設計缺乏合理性，不少項目匆匆上馬，難以實現既定發展目標，嚴重損害了農民的土地承包經營權。浙江海寧服裝城項目、環渤海灣的住宅項目等，都是由于地方政府缺乏合理土地使用規劃，導致項目荒廢或大片鬼城的出現，嚴重浪費了公共資源。在全國各三四線城市城郊建設的產業園區或高新科技園項目中至今仍有大量空置的寫字樓或倉房，嚴重脫離地方經濟發展需求的同時，也損害了當地農民的土地使用權和占有權等基本權利。

第二，地方政府尋租損害了失地農民的經濟收益。在我國現有土地征用制度中，對于公共基礎設施用地和商業用地有著明確的區分，但是實際土地規劃和征地過程中搭乘“公共利益”便車的事件卻屢見不鮮，嚴重損害了失地農民的經濟收益。廣州和河北等地的體育教育公共用地、杭州大學城配套用地都變身成為高爾夫球場，上海和云南等地的農業示范園、生態度假村、旅游度假村變身成為高爾夫球場，此類違規用地項目屢禁不止。在征地過程中，由于土地使用目的的差異，農民所得的補償差異較大，比如河南道縣的農地若按公共用地征收，每667m2所得補償僅為2萬元左右，但是若按商業用地征收，則農戶所得補償接近6萬元/667m2左右，以每戶平均1 600m2的平均額計算，每家每戶所得的補償差異可以達9.6萬元左右，而即便以商業用地征收，每家所得補償也僅為14萬左右，對于平均人口每家四人的家庭而言，所得補償顯然不足以彌補農民的經濟損失。

第三，失地農民所得實際補償過低。征地補償款包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等，事關失地農民的生計大事。當前我國征地補償款需經過經層層撥付，才能到達農戶手中。不少地方鄉鎮村政府以地方經濟發展基金、管理費等各種名義克扣補償款，有的村委會甚至不顧禁令截留補償金。而不少地區，實際到達農民手中的補償款僅有幾千元，相對于征用后動輒幾十萬的土地出讓金而言，失地農民的經濟損失相當嚴重。

2　失地農民權益流失的主要原因

第一，征地政策不完善，所有權不明晰。我國現行的土地征收征用政策和土地管理制度并不完善，直接導致失地農民的合法權益得不到保障。比如《憲法》中雖然明確規定，國家為了滿足“公共利益”需要可以征收或征用土地，但卻并未明確界定“公共利益”的范疇，導致不少地方政府在土地財政的驅動下隨意征收征占農民土地，然后轉讓獲取高額的土地出讓金。此外，《憲法》中也未能明確解釋集體所有的具體范疇，集體的層級和成員等都未能明確解釋，雖然《土地管理法》中進一步解釋了集體所有的概念，集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，但是仍然集體的法律代表卻未能明確，至今為止，土地的所有權和經營權分離仍存在爭議，對于土地所有權主體的代表仍難以合法界定，現階段的村委會更多的承擔了集體土地代表的角色，但征地過程中又是征收主體，農民的土地經營權收到侵害也很難維權。再如，現階段不少農民與外村女子結婚后，妻子難以落戶，主要原因集中在村委會不同意為新入戶的村民分地，侵害了新入住村民的土地使用權，這與我國長期秉承的法律精神相悖。

第二，地方政府缺乏法律意識、違規操作。征地流程相當復雜，公開公正的征地流程是保護農民合法權益的基石，雖然現行《土地管理法》要求征地需要“兩公告一登記”，但用地審批卻是先于征用土地公告和征地補償安置方案公告，意味著被征地的農民在用地審批通過之前并不知情，實際上剝奪了農民的知情權和參與權。用地審批一旦通過，部分地方政府或開發商會受到利益驅使而暴力拆遷或征地，也就是征地環節中農民完全處于弱勢，失去了話語權，這也在一定程度上激化了社會矛盾。此外，由于用地審批環節土地用途差異會引發征地成本差異較大，部分開發商就會勾結政府以相對低廉的價格先征得公共用地，再轉做其他商業用途。大量違規操作為政府尋租創造了大量機會，為腐敗架設了溫床，對和諧社會的建設產生了深遠的負面影響。

第三，征地和拆遷安置等環節缺乏有效監管。現在，各級政府既是政策制定者，又是土地規劃者和征地執行者，必須嚴加監管，但現行法律體系中卻缺少相關的監督機制，導致征地和拆遷安置等環節缺乏有效監管，極易出現損害農民利益的決策出現。相對而言，農民獲取的信息有限，事先對征地事宜完全不知情，對于補償條款和補償標準也不知曉，其經濟利益極易受損。由于政府和農民之間信息存在不對稱性，也會導致監督成本非常昂貴，對個體農民而言是無法承擔監督成本的，也是不現實的。正是由于缺乏有效的監管，權利沒有關進籠子，更助長了利益尋租和腐敗等不良行為的蔓延。所以，在資本逐利的驅使下，政府極易出現隨意征地、違規操作、擅改土地使用目的、暗箱操作等損害農民權益的行為。

3　改進失地農民權益保護的建議

為了有效保護失地農民的權益，首先，應當明確“公共利益”范疇和土地所有權關系。關于“公共利益”可以附加清單，以舉例說明方式明確出“公共利益”的具體指代，如交通能源、水電等公用事業和其他市政建設項目；國防建設；教育、文化、衛生、體育等社會公益事業；黨政機關用地等。而且，需要明確出相關的配套標準，如黨政機關用地需按照人員編制事先規劃出合理征地數量，社會公益事業也需按照當地實際居住人口數量申請公共用地，80萬人口的區縣不能與300人口的城市申請同樣多的體育公共用地。除了明確公共利益范疇，還應當盡快明確土地所有權關系，明確出土地上附加的物權和土地自身所有權主體，避免政府和村委會即當土地所有權代表，又當土地征收主體。考慮到我國農村現實狀況，如村民委員會繼續承擔土地所有權代表，則應當匹配相應的監督組織，并否定其土地征收主體的地位，以保障村民的合法權益。

其次，建立合理的補償機制。現有的補償標準并未實現全國統一口徑計算，但是仍可以改進的是引入市場化補償機制。與我國市場經濟體制相配套的是，引入土地市場化補償機制可以合理化土地補償，使農民適當享有土地增值收益，實現公平補償。此外，考慮到農民以土地作為長久生計，應當適當提高年產值補償年限，原有的五年正常收益權補償可以逐步提高。對于遲遲拿不到補償款的農民，可以予以司法援助，保障農民的協商權。

最后，健全失地農民的就業和社會保障。在當前城鄉二元制結構下，失地農民難以享受到就業保障和社會保障。失地農民進城后面臨著社會保障的巨大差異，養老醫療保障都遠低于原有的城市居民，因此需進一步打破城鄉二元制結構，逐步實現農民和城鎮居民的權益對等，健全失地農民的就業指導和職業培訓，從根本上解決失地農民的長期生計問題，保護失地農民權益，最終實現國家城市化戰略。

總而言之，失地農民是深化城市化進程的必然結果，需切實保護失地農民的權益，切實解決失地農民的就業問題和長期生計大事，以此踐行以人為本的科學發展觀，推進和諧社會的建設。

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1004-7026（2015）06-0010-02中國圖書分類號：F301.0;F323

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王于志，（1969—），湖北武漢人，男，漢族，學歷：博士，職稱：講師，研究方向：刑法，偵查，經濟法類。范信葵，（1970—），湖北荊州人，女，漢族，副教授，博士，主要研究方向：國際稅收理論與實踐。