依法試點防控風險堅守條件——農村“兩權”抵押貸款試點工作解讀

依法試點防控風險堅守條件——農村“兩權”抵押貸款試點工作解讀

為進一步深化農村金融改革創新，加大“三農”金融支持力度，引導農村土地經營權有序流轉，穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》8月24日公布。這是穩步推動農村土地制度改革的又一里程碑。在3000多字的文件中，出現最多的字眼就是法律與風險，這決定了試點必須實事求是，講究條件，不可一哄而上。

依憲依法，不允許權力自授

指導意見明確，試點工作基本原則的第一條就是依法有序?！皟蓹唷钡盅嘿J款試點要堅持于法有據，遵守土地管理法、城市房地產管理法等有關法律法規。涉及突破相關法律條款的，應提請全國人大常委會授權。這意味著相關試點必須依法行政，不允許任何地方把權力自授行為當“改革”。

農村土地問題涉及法律條文繁多。如指導意見提出，對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。這就要考慮到農村宅基地使用權原則上只能本村流轉的法規。在承包地方面，涉及耕地紅線、農地用途管制等重大問題，“逆城市化”“下鄉買地”仍然此路不通。

指導意見強調，試點涉及突破物權法、擔保法相關條款的，要由國務院按程序提請全國人大常委會，授權試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款。應予強調的是，農村土地制度關系到基本經濟制度，依法改革根本是依憲改革。指導意見強調的堅守土地公有制性質不改變，而土地公有制是憲法原則，只能旗幟鮮明地堅守，不存在授權突破問題。

當心風險：防范社會風險和金融風險

在指導意見中，“風險”一詞至少出現了11次。隱含的風險警示更是無處不在?！皟蓹唷笔玛P農村居民衣食所依和家人所居，抵押貸款涉及金融機構風險控制，兩大風險防范要等量齊觀，缺一不可。

指導意見提出，建立抵押物處置機制，做好風險保障。借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形需要實現抵押權時，允許金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。根據農村承包地“三權分離”原則，流轉的是從承包權分離出來的經營權，而非農村土地集體所有權和農民的土地承包權。同時，指導意見也提出，探索對流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證。這就是說，在不取代承包權同時，也要同樣保障經營權權益。為加大扶持力度，增強試點效果。指導意見要求人民銀行、銀行業監督管理機構研究差異化的監管政策，激勵金融機構開展“兩權”抵押貸款業務。試點地區要結合實際，采取利息補貼、發展政府支持的擔保公司、利用農村土地產權交易平臺提供擔保、設立風險補償基金等方式，建立“兩權”抵押貸款風險緩釋及補償機制。保險的風險保障作用也不容忽視。

做條件論者：不揠苗助長

“兩權”抵押貸款試點，城鄉社會都關注，各地改革愿望高。但農村土地制度改革復雜的法律問題和潛在風險壓力，決定了試點選擇的嚴格條件?！皼]有條件也要創造條件”是行不通的。

按指導意見，試點地區至少應滿足三面條件：農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證率高，農村產權流轉交易市場健全，交易行為公開規范，具備較好基礎和支撐條件；農戶土地流轉意愿較強，農業適度規模經營勢頭良好，具備規模經濟效益；農村信用環境較好，配套政策較為健全。

具備這三項基本條件的地區，很多工作可以水到渠成。農村承包地流轉率高，農民生活和社會保障對承包地依賴較輕；農村宅基地空置、閑置率也較高，很多農村居民較好參與了城鎮化，萬一發生違約，金融機構處置抵押物，不易引發社會風險。這些地區農村信用環境較好，人們的信用水平，對防范金融風險至關重要。

根據指導意見，“兩權”抵押貸款試點以縣市區行政區域為單位，盡可能在農村改革試驗區、現代農業示范區、宅基地制度改革試點地區開展。這樣區域不過大，不會遍地開花，更有利于封閉運行、防控風險。