土地整理項目評審工作中一些問題的思考及探討

□鐘春華

土地整理項目是國土資源部門為提高土地的利用率、加強土地效益的產出而組織實施的項目，一般由國土資源部土地整理中心負責這項工作。本人從事土地整理項目竣工財務決算評審工作兩年多，對福建省龍巖市七個縣（縣級市）的土地整理項目實施評審、就目前已評審的項目存在的一些問題進行了一些總結思考：

1 項目實施過程組織管理中存在的一些問題，造成項目實施的效果難以保證

1.1 宣傳力度不夠，缺乏民眾的參與熱情

土地整理項目的業主單位為鄉（鎮）人民政府，業主單位往往作為政府的一項行政任務來落實或者是為一屆政府在任期內完成某項目標來實施。缺乏民眾的熱情，民眾對項目工作的理解認識不夠，雖然知道這是一項民生工程，是政府為民眾辦實事的好事，但一涉及到個人利益的時候就會產生消極、被動、抵觸的情緒，難以讓民眾積極投入配合到這項工作上來，有的農民甚至會在實施過程中提出一些無理的要求。如我市有個土地整理項目在實施過程中，由于運輸建設材料的拖拉機要經過該村自建的道路，有的村民居然攔車擋道，不讓運輸建設材料的車輛通行，理由是讓這些車輛的通行會使該道路損壞；土地整理工程村民也能做，為什么一定要招投標讓外地人來做？得不到群眾的理解與支持，容易使組織實施者陷入被動狀態。

1.2 對項目的實施流于形式，不注重實際效果

土地整理項目資金作為財政無償投入資金，許多項目在立項時就存在錯誤的導向，投入多少不是按項目建設需要來確定，而是先估計可爭取到項目資金，按可爭取到的資金來盲目確定建設任務。因此，難免會造成工程建設的質量和數量達不到群眾的期望或根本未考慮群眾的實際需求，造成資金的無端浪費。如我市部分土地整理項目實施時，涉及的一些田間道路，在規劃設計時未能充分考慮村民的實際需求，而該田間道同時又是重要的村道，該項目雖然實施了，但實施的結果卻未能使農民的生產生活條件得到實際改善。

1.3 工程實施過程缺乏規范的管理

土地整理項目的實施過程可以說任務重、管理人員少，業務水平參差不齊，缺少合理健全的的的管理制度和規范的管理手段，難以確保質量和數量，容易產生投機取巧、偷工減料的現象。如：在公路路邊，村子邊的工程做得像模像樣，偏遠地帶就少做多報；設計中為漿砌塊石檔土墻，施工者在無人監管時，變成了干砌塊石擋土墻，僅在正面縫內灌少許砂漿，光看表面無法發現這些問題。形成質量無保證，無驗收的統一標準和投入的技術規范依視覺效果為準，容易出現偏差的現象。

1.4 項目的財務核算人員業務素質較差或領導不重視，導致項目資金的收支情況無法真實反映

作為項目的財務核算人員，應該要參與項目全過程管理，但是由于領導往往沒有這種管理意識，通常財務人員只進行一些事后的票據記賬工作，或者只根據崗位要求，隨意配備一名根本不是財務專業的人員進行項目資金收支的核算，有些財務核算人員對項目資金的管理辦法不了解或對財務核算基本要求不清楚。項目資金管理相關規定是應實行縣級報賬制或實行鄉鎮專戶專賬管理制。目前的情況是除省級項目因省里有統一的在線核算系統，專門要求設立專戶、實行專賬核算外，其余大部分項目資金未實行專戶管理，而與國土部門的行政經費混在一起使用，對項目收支也未設置專賬進行核算，導致項目資金的收支管控不到位。

2 項目資金的管理規范或制度不完善，對項目投入資金進行核定時的一些情況難以準確把握

目前關于工程造價的預算定額規范已經相對較完整。財政部、國土資源部于2011年還根據社會經濟發展形勢修訂了原于2005年制定的《土地開發整理項目預算定額標準》，一是調整了項目劃分，二是提高了人工預算單價，三是明確了主要材料限價計費，四是完善了費用構成，五是補充了定額子目，六是優化了預算表格。市國土資源局聯合市財政局也在新預算定額標準的基礎上根據地方實際情況細化了部分項目的定額規定。除一些砂石等就地取材的材料需根據具體項目情況進行分析評價外，大棕材料及人工費的預算均有依據可循。但針對土地整理項目資金的管理，雖然國土資源部、（國土資發[2000]282號關于印發《土地開發整理項目資金管理暫行辦法》的通知），省國土資源廳聯合財政廳、地市一級的國土部門也有出臺一些關于項目資金管理的法規，規范等文件，但這些規定較籠統或可操作性差，以下就發現的一些問題及對財務評審工作的影響進行分析探討。

2.1 項目資金的存款利息收入難以認定

根據基建財務制度相關規定，應該作為項目成本的沖減項。但土地整理項目資金相關管理辦法未明確利息收入的處理方法是沖減項目投入成本，還是作為項目資金的補充收入。目前評審的項目存在著幾種情況：1、實行專戶管理、專帳核算；2、未實行專戶管理、專帳核算；3、實行專帳核算，未實行專戶管理。針對第1種情況，利息收入準確核算，規范管理。評審過程中，我的做法只能是對于專戶管理、單獨反映的利息收入只在報告中的資金到位情況相關表格中單獨反映，而未作為投入成本的沖減數。因為考慮到后兩種情況，帳上根本未反映項目資金的利息收入，本身這種不規范的做法應該得到相應懲罰的（目前沒有相關的懲罰規定）。如果評審中把帳上有反映出來利息收入作為投入成本的沖減，勢必造成不公平。當然對于那些項目較大，資金較多的項目，如果能夠適當測算出利息收入作為一項收入進行反映，作為投入成本的抵減項，從而減少財政資金的投入是一種更加完善的做法。

2.2 項目拆遷補償費難以界定

目前項目預算中的拆遷補償費均按項目總投資的一定比例計算，而不是對具體項目的實際拆遷量進行現場勘察后時行預算。在進行項目預算評審的過程中本人也多次提出拆遷補償費應該是在實地勘察后根據每個項目的實際情況，再按相應補償標準去預計的。作為評審的依據應該是相應的項目整理前的影像資料、實地勘測的相關數據。但是目前評審的項目來看，實地勘測數據及項目實施前的影像資料均難以獲取，只有一些發放補償款的清單（部分還有補償協議），有些有補償標準的相關文件，有些連補償標準也無法提供。雖然有些項目單位提供了公示材料，但這公示材料并不是在某張報紙上公示，而是帖一張紙拍一張照片（本人認為這樣的公示材料的證明力太低）。在評審過程中，只能是聽經辦人的一些口述，看看發放清單及補償協議，難以核實款項款項發生的真實性。這樣也就難免一些項目單位在這一項上套取項目資金。

2.3 業主單位管理費難以準確公平地核定

預算中也是根據項目總投資的一定比例計算的。但相關規定中并沒有針對具體項目實施好壞及完整程度，明確區分撥付進度及撥付標準的規定。實際工作中有些項目完整實施；有些項目只實施部分；有些項目只進行了些前期工作，未實施下去；已實施的項目完成的質量狀況也不盡相同。相關部門在驗收報告中往往又未能詳細地描述工程的完成的質量。在評審過程中，本人只能是看項目是否通過驗收，對于通過驗收的的項目，業主單位管理費基本按預算額予以核定，對于未通過驗收的項目，則根據項目已實施部分最后審定的工程造價占預算造價的比例來核定業主單位管理費。對于只進行前期工作未實施的項目，則無法核定業主單位管理費。

以上是本人從事土地整理項目財務評審工作兩年多的一些看法，不妥之處敬請批評指正。