農業支持政策亟待調整和完善

□方向明 蔡海龍

加入世界貿易組織以來，我國貿易自由化和城鎮化快速推進。一方面農產品進口快速增加，進口農產品價格對國內農產品價格的影響日益顯著，低價農產品大量進口抑制了國內農產品價格的上漲；另一方面勞動力、土地等生產要素價格快速上漲，生產成本不斷上升，國內農產品價格競爭力進一步削弱，大宗農產品國內價格開始全面高于國際價格。隨著農產品國內外價差不斷擴大，我國農業宏觀調控難度越來越大。我國農業生產面臨價格“天花板”、成本“地板”和調控“空間”的三重擠壓。

1 我國農業生產面臨三重擠壓

1.1 市場開放程度高，農產品價格的“天花板”封頂效應日益顯著

入世后，我國農業做出了廣泛而重大的承諾，我國已成為世界農產品市場最開放的國家之一。市場開放后，農產品進口快速增加，農產品進口額從2001年的118億美元增加到2013年的1189億美元，年均增速為21.2%，2004年我國農產品貿易由順差轉為逆差。國外低價農產品大量進口對國內價格造成了嚴重抑制，使得農產品價格不能隨著國內生產成本上升和需求增加而相應提高，價格的“天花板”封頂效應明顯，國內農業生產受到擠壓。

1.2 國內生產成本激增，農產品成本“地板”不斷抬升

從2008~2013年的5年中，三種糧食作物的平均生產成本上漲了82%。在成本的推動下，2008~2013年大米價格上漲了44%、小麥上漲了45%、玉米上漲了60%，農產品價格漲幅低于生產成本價格漲幅，價格上漲使得國內農產品進一步喪失了價格競爭力，進口農產品快速增加，國內市場被進口產品過度擠占，國內農業生產受到擠壓。

1.3 國內外價差擴大，農業政策調控“空間”越來越小

“地板”越來越高，甚至超過了“天花板”，國內外農產品價格出現倒掛。2013年8月以來，國內糧、棉、油、糖等大宗農產品的價格均已超過國外進口產品到岸稅后價格。價差已經成為近年來我國農產品大量進口的重要驅動力，部分產品甚至在配額外大量進口，關稅和配額的防火墻作用已經逐步消失。2011~2013年，食糖以配額外50%稅率的進口量分別為97萬t、180萬t和260萬t；2013年，棉花以配額外滑準稅進口189萬t，以配額外40%稅率進口51萬t。除了邊境保護政策外，國內支持政策也是農業宏觀調控的重要手段。入世時，我國承諾取消出口補貼，更多地使用“綠箱”政策，“黃箱”的微量許可僅為8.5%（其他發展中國家為10%）。與產量和價格掛鉤的“黃箱”支持是增加國內產量最直接有效的手段，但隨著國內外價差的擴大，8.5%的微量許可空間顯得越來越小，同時政府的財政負擔也會越來越重。農業政策調控空間受到擠壓。

2 未來農業支持政策調整建議

面對這些巨大變化和挑戰，根本的出路在于轉變農業發展方式，但這是一個長期過程。短期來看，如何調整和完善農業支持和保護政策,提高政策精準性和指向性是保障農業健康發展的重要途徑。

從政策目標看，要形成中央保戰略、地方保特色的目標架構。由于目前我國財力相對有限，尚不具備全面大規模補貼農業的能力，對于補貼區域和補貼產品的選擇，要緊緊圍繞政策目標確定補貼產品和補貼區域的優先序，從而增強政策的針對性、指向性和有效性。小麥和水稻是口糧，玉米是重要的飼料糧，保障這三大谷物的有效供給是保障糧食安全的關鍵，因此，中央財政應主要補貼三大糧食作物，考慮到糧食主產區對糧食產量的貢獻，應向糧食主產區傾斜；考慮到農民增收的政策目標，除三大谷物外其他的糧食產品、畜產品以及地方特色經濟作物的補貼政策，中央可不做具體規定，由地方政府根據當地農業農村經濟發展需要自主確定，中央給予必要的資金扶持，并實行目標考核。

從補貼對象看，應由廣大農戶向新型農業經營主體延伸。近些年來，我國農業經營主體日益多元化，除了傳統的小規模經營農戶外，家庭農場、專業大戶、農民專業合作社等新型農業經營主體發展很快，農業補貼政策應把這些經營主體納入到政策對象中來，新增的補貼資金應該重點向適度規模經營主體傾斜。

從補貼產品看，要針對不同產品設計差異化的價格支持政策。以糧食為例，大豆的價格“天花板”很低，提高生產者價格水平的空間非常有限，政策設計要注重收入支持；而大米、小麥和玉米的配額和關稅仍然能夠起到防火墻作用，價格“天花板”相對較高，要充分利用這種價格空間，通過提高最低收購價或提高目標價格等手段，在國際規則允許范圍內加大對這些產品的價格支持。

從補貼機制看，應注意脫鉤補貼與掛鉤補貼相結合。如果從增加糧食產量的角度考慮，完全實施掛鉤補貼政策的效果最明顯，但存在市場扭曲，操作成本較高，并且勢必會突破8.5%的微量允許；如果完全實施脫鉤補貼，由于糧食生產的比較收益低，農民將會減少或放棄糧食種植，從而導致糧價上漲，不利于糧食安全，影響社會穩定。綜合考慮上述因素，我國農業補貼政策應實行脫鉤與掛鉤相結合的補貼政策。對于目前面向廣大農戶的存量補貼政策，應通過適當的調整和合并后實行脫鉤補貼；對于增加糧食產量的增量補貼資金，實行掛鉤補貼。

從國際規則看，要用足“黃箱”補貼空間并創新“綠箱”補貼措施。一方面，“黃箱”支持是增加國內產量、提高農民收入最直接有效的手段。另一方面，“綠箱”政策是農業補貼政策改革的方向。目前我國“綠箱”政策使用不足，要在充分考慮市場機制作用的基礎上創新“綠箱”措施，為農業補貼政策改革打好基礎。