群體性突發事件的社會法思考

虞洋波（福州大學法學院 福建福州 350116）

群體性突發事件的社會法思考

虞洋波
（福州大學法學院 福建福州 350116）

當前中國社會正處于轉型階段，各種群體利益不斷分化和調整，諸多政策法規還處于磨合期和探索期，一系列的原因導致我國群體性突發事件處于頻發狀態。從社會法角度出發，對群體性突發事件發生的原因和對策進行了思考。社會法是以群體性的社會成員為主體，以社會成員幫扶權的實現為基礎進而解決狹義社會領域問題的部門法。通過對社會法的制定、完善，從根本上對狹義社會領域的制度建設進行加強，健全狹義社會控制機制，暢通社會成員利益訴求機制，強化政府權力約束機制，對解決突發群體性事件具有特別的意義。.

群體性突發事件；社會法；起因；對策

突發性事件從一般意義上來講泛指一切突然發生、人們事先不曾預料到的事件，包括突發私人事件和突發公共事件。突發性社會安全事件是突發性公共事件的一種，在我國主要是指群體性突發事件。群體性突發事件具有群體性、突發性、利益性、情緒性和沖突性等特點。近年來，我國群體性突發事件頻頻爆發，正處于群體性突發事件的高發期。學術界對于群體性事件有不同的看法，部分社會法學者認為，群體性突發事件是由人民內部矛盾引發的一種社會現象。也有學者認為，群體性事件是民眾對涉及的局部的或整體的公共利益處理不滿，或者對涉及的個人利益處理不滿而引發的群體性抗爭事件，是民眾與國家管理者之間的利益出現了非一致和非和諧的結果。［1］概括學者觀點，群體性突發事件通常是因人民內部矛盾引發，有部分公眾參與，有一定組織和目的，采取集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關、靜坐請愿以及聚眾鬧事等方式并對政府管理和社會秩序造成一定影響的群體性事件，需要政府及相關部門正確、及時處理。［2］

一、群體性突發事件的起因

（一）表層原因。

1.群眾對政府的不信任。群體性突發事件的直接原因之一是人們對政府的不信任。人民是國家的主人，公務員是國家的公仆，政府的存在是為實現公共管理服務。但是我國卻存在這樣一種現象：人們對官方的習慣性懷疑。群眾在沒有暢通的渠道進行利益訴求或長期的利益訴求得不到有效的處理和維護時，長期的不滿情緒導致對政府的不信任。因此，群眾在合法權益受到侵犯，首先想到的不是以合法的方式向相關部門舉報，而是聚眾討要說法，民眾自身固然存在一定的問題，相關部門信任感缺失則是很主要的原因。他們認為，即使及時反映問題，部門之間也會偏袒而不能得到公正的結果。只有將問題擴大化才能有效解決，但雙方都沒有很好地控制事態，導致群體性突發事件的發生。

2.群眾法制觀念淡薄。群體性突發事件的組織及參與者很多法制觀念淡薄，完全將法律放一邊，不能深刻認識自身行為的性質，以致做出違法行為。在法治還未深入人心、群眾法律意識相對低下的條件下，在遇到利益受害時，不能采取正確的方法維權，群眾容易采取過激的手段形成群體性的突發事件。

3.民眾輿論傳播的力量大。當今社會，信息傳播速度太快，一些人的憤怒，經過擴散，變成民眾的普遍意識，變成公憤，在現在社會屢見不鮮。對于一些群體性突發事件，有人將這種憤怒有意無意傳播開來，才會放大了事件的規模性和嚴重性。民眾本來就對政府不信任，再加上大眾媒體的傳播、擴散就很容易被煽動，導致大規模群體性突發事件發生。

4.政府及機關干部的觀念和應急機制相對滯后，對問題的重視程度不夠。群體性突發事件的發生具有突然性，但并不意味著政府的作為毫無意義。群體性突發事件影響擴大的一個重要原因就是政府應對不足。政府及相關工作人員對它的嚴重性后果有時沒有估計充分，在事態發展趨于嚴重的時候未采取正確的方式解決矛盾，甚至觀念陳舊，一度認為以過去單一的鎮壓方式便能解決問題。其實不然，如果沒有一套行之有效的應急機制，是無法真正解決問題的。當群眾聚集討要說法的時候，相關部門應本著為人民服務的宗旨妥善處理，做到公平公正。但是長期以來的官本位思想使政府部門傾向于用管的方法解決一切問題，采取強硬手段鎮壓，激發了民憤，導致事態進一步惡化。

（二）深層原因。社會問題之所以會產生，就是因為社會成員缺失應有的幫扶和保護。因此，站在社會法角度來看，當前我國群體性突發事件頻發的深層次原因正是社會法領域幫扶主體對被幫扶主體保護缺失的反映。從狹義社會構成的四個領域來看①，社會護救、社會促進、社會優待以及社會維權領域幫扶和保護的缺失是群體性突發事件的深層次原因。

1.社會護救領域幫扶和保護的缺失。塞繆爾·R·亨廷頓曾指出，現代化的結果是社會更加和諧穩定，但在現代化的過程中卻包含著許多動亂因素。［3］我國處于社會轉型階段，政治體制改革未完成，市場經濟體制不成熟，人民的價值觀念不統一，利益分配不均衡等一系列因素讓這個時期成為一個矛盾多發期。中國正處于政治、經濟和社會領域轉型的過程中，經濟社會社會利益面臨調整，群體結構不斷進行著重新分化和整合，不同領域主體之間、社會各階層之間利益摩擦和碰撞激烈。狹義社會中，有一個對應可能面臨或正在面臨困難的人群進行幫扶的系統——社會護救系統。社會護救是指社會為使相關人群從困難或危險境地中脫離出來而實施的社會預護、社會扶助和社會解救。社會護救缺失情況下，人民不滿情緒積壓，個人切身利益一旦受到一點損害都可能激起周邊眾多民眾不滿情緒的集體爆發，進而頻頻引發群體性事件。

2.社會促進領域幫扶和保護的缺失。在狹義社會領域中，有一個為了勞動就也以避免生活無著而進行勞動就業促進的系統，以及圍繞這一系統而展開的教育促進系統和衛生促進系統和社會捐贈系統。這些都是關系著群眾民生問題的大事，這些領域一旦出現缺失，社會不穩定因素就會急劇增加，進而誘發群體性突發事件。

3.社會優待領域幫扶和保護的缺失。社會法強調政府作為主要義務主體，要切實履行政府職能，幫扶處于弱勢的群體，不論政府職能本身是否完善，政府公權力行使是否適當才是重中之重。對于老、少、殘等需要特殊照顧的群體，需要政府和社會給予特別優厚待遇，包括社會照顧和社會補償。政府對特殊群體利益的忽視，往往會造成社會上大規模的反對聲音，促成群體性突發事件的爆發。

4.社會維權領域幫扶和保護的缺失。政府“官本位”思想作祟，不按法律程序辦事、以權代法，工作方法簡單粗暴。在實踐中，有不少地方政府并沒有徹底擺脫“官本位，權本位”傳統思維方式的影響，在日常管理中，運用最多的管理手段依然是強制性命令。在這種管理思維的統領之下，行政相對人提出的正當利益訴求往往被認為是抗拒管理、對抗執法。［4］“官民關系”的錯位導致某些行政執法人員行使公權力時態度粗暴，手段簡單，站在了人民的對立面，更易引起人民的不滿。當矛盾有了釋放的出口，群體性突發事件便不可避免。無論是群眾信“訪”不信法的錯誤觀念還是政府執法人員“官本位”思想都反映出我國法治的不健全、不完善。群眾在沒有暢通的渠道進行利益訴求或長期的利益訴求得不到有效的處理和維護時，他們會以自己的方式來保障權益反抗不公，即采取的法律所不認可的途徑，群體性突發事件就這樣爆發了。

二、從社會法的價值取向和原則上看社會法解決群體性突發事件的正當性

（一）解決社會問題是社會法的階段價值取向，構建和諧社會是社會法的目標價值取向。［5］（P62-63）群體性突發事件的發生是由社會問題的長期積累、壓抑而形成的，從某種角度上而言，它是社會問題加劇的外化，而社會法首要作用就是解決社會問題。其次，毫無疑問地，突發事件標志著社會利益之爭的激化，是對和諧社會的巨大破壞，而社會法建構社會體制的內涵就是通過狹義社會領域各方面主體及其權利義務結構的交互作用，從而確定利益主體，界定利益范圍，指導利益分配，協調利益關系，維護社會公正，使各個階層實現共贏，共享社會發展進步的成果，從而可以從根本上解決突發群體性事件的源頭。

（二）社會法的原則具有根本性、普適性和穩定性的特征。它對社會法起到指導性的作用，對社會問題能夠起到預防作用，避免社會矛盾的激化，進而能夠從根本上化解群體性突發事件。社會法的三大原則，即共同建設原則、共享成果原則和共同維護原則體現了社會法是作為平衡社會發展過程中所帶來的利益過度傾斜而出現的本質，社會法在對利益分配不均衡進行制約的同時，更強調人在社會中的互利共贏，從而使得社會不同階層都能享有共同勞動的成果，避免了社會問題的激化，進一步化解突發群體性事件。

三、群體性突發事件的社會法對策

（一）治“標”。群體性突發事件是緊急事件，為了應對它，就應該建立健全的緊急應對機制，一旦事件發生立即啟動。相關行政保衛部門應在平時就做好合作與分工，明確彼此職責，制定嚴密的緊急防范措施，這樣事發時就不至于太匆忙，手足無措，使事情得不到及時制止和解決，擴大消極影響。具體來說，包括以下幾個措施：

1.建立健全社會預警機制“建立健全社會預警體系”，是黨的十六屆四中全會提出的一項重要任務。治理群體要從根本上做起，通過預警機制及時發現即將發生無序現象的臨界狀態，使社會預警工作從“事后救火”轉向“事前監測”。社會預警機制包括監測系統、咨詢系統、組織網絡和法規體系等諸多方面。最重要的有兩點，首先是要建立一系列與社會預警密切相關的指標，如失業率、上訪發生率等；其次是要成立跟蹤研究社會指標和社會心理的專門機構，及時收集信息，同時創新與預警相關的法律、法規、規章及各種必要的溝通渠道等，便于全社會共同參與。建立健全社會預警機制，是為了向社會的管理者，即“幫扶”主體，能夠有效的幫扶“被幫扶”主體，以免事態惡化，防范于未然，是全體社會共同參與。［6］

2.應急處理時的矛盾化解。鑒于群眾性突發事件來的突然，故應做好應急處理：

其一，在群眾性突發事件發生后，為迅速應對和解決，須加強政府與群眾的直接對話，增進雙方的理解和信任，消除誤解和對立，提高政府整體的公信力。具體來說，在發生群體事件時，地方基層干部應及時召開新聞發布會，讓外界及時、清楚地知道事情的起因經過，消除狐疑和顧慮，贏得公信力。事件一旦發生，需要積極地以非強制手段化解，不到萬不得已，不得派出武裝，即使派出，也不得濫用權力。要依法解決矛盾，正確分析事件性質，和平化解，對于實施違法行為的群眾則應依法處理。

其二，嚴格按照執法程序辦事，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴”“一切為了群眾”。為平息群體性突發事件，相關部門應在統一領導下，確定各職責相互協調。在處理問題時要能做到“四宜四不宜”———宜疏不宜積，宜解不宜結，宜散不宜集，宜緩不宜急。［7］

3.加強對群眾的法制教育，普及法律知識。群體性突發事件的發生往往與群眾法律意識的淡薄有關，維權方式不當，才會導致聚眾抗議嚴重擾亂社會秩序的事情發生。故應以解決事件中暴露出來的問題為契機，及時查找漏洞和教訓，修補法律、法規，避免類似事件再次發生。

（二）治“本”。

1.完善社會法上的權利救濟。群體性突發事件的發生通常是因為群眾的權利沒有相應的救濟措施，沒有其他可供選擇的途徑與政府溝通，也沒有足夠的社會保障來救濟他們生活。有的官員說百姓是“刁民”，這是因為他們沒有體會到孤苦無依、孤立無援的艱辛，如果百姓的權利能得到充分的重視、救濟，生活安康的時候怎么會有閑心鬧事呢？所以，說到底就是社會救濟沒到位，社會保障不完善。很多時候，決策者一味追求結果，忽略了弱勢群體的需要，這就造成了很無奈的局面。因此要加強相關制度建設，完善社會法上的權利救濟。如，建立健全社會基層民主議事制度，充分發揮公眾傳媒的輿論監督功能，暢通群眾信訪制度與渠道，讓群眾“有苦有處說”“有冤有人管”。總之，一切以人民的權利得到切實的保障和相應的救濟為目的來執政，就是解決的最好方法。

2.建立政府與社會的合理聯絡機制。官民沖突的根源在于相互的不理解與不信任，當前的主要任務是建立一套真正合理的上訪制度，才能化解民間不滿，才能使得民眾把解決矛盾的希望放在政府的公正上。而想要搞出一套完美的上訪制度，必先實行民主政治。加強民主政治建設，建立政府與社會的合理聯絡機制，實現政府與民眾的平等對話，是處理群體性突發事件的基本途徑之一。

3.提升“幫扶”主體的處理社會問題的能力。對于很多突發性群體事件，很多可以使事態不至于惡化，但是因為缺乏對突發性群體事件的敏銳地辨別，預見能力和應變能力不足，組織協調能力有待提高。因此，要加強諸如城管執法機關，更包括政府對此類事件的處理能力。還要提高做群眾工作的能力，對于群眾的合理訴求應該給與滿足，對于不合法的要求，應該曉之以情，動之以理，跟群眾解釋清楚其中相關的法律規定。

與此同時，還要加強相關制度的建設，例如，加強大眾傳媒的輿論監督功能，作為當今社會上最具影響力的監督手段，媒體的作用不言而喻，往往通過媒體可以更好的解決矛盾，那么就可以很好地取代以暴力的方式解決問題。同時，要從發生的事件中總結教訓，其中往往存在法律法規的不足會凸顯出來，因此在以后的立法中不斷完善。

4.理順“官民關系”，轉變執法方式。當前社會，腐敗現象愈發嚴重，官官相護，人民群眾怨聲載道，社會矛盾加劇，嚴重影響了黨和政府的公信力。雖說如今防腐倡廉已被提上話題，但這種現象并未真正得到抑制。特別是在基層，政府要切實貫徹為人民服務的宗旨，公正合理執法，只有這樣，才能從源頭上減少群體事件的發生，才能更公正，更快速地解決問題。因此，政府要強化公共服務意識，擯棄簡單粗暴的執法方式，拓寬民意表達途徑，真正建立服務型政府以恢復其威信，獲得人民的擁護。

5.必須堅持群體性突發事件應對法律制度的原則。在處理群體性突發事件時，應當堅持公民基本權利不得扣減原則、比例原則、公開公平與公正原則和權利救濟原則。［5］（P325-327）在以往實踐中，當個人利益與國家利益出現沖突時，公權力機關往往擴張并限制私權利，但卻忽視了根本宗旨：為了更好地保護個人的權利與自由。

總之，群體性突發事件是社會矛盾的具體體現，政府工作有待改進，群眾自身存在不足都是事件發生的原因，但政府所需承擔的責任比重更大。群體性事件的及時和妥善解決對社會和諧至關重要，而在解決群體性事件的問題上，我們更應該重視法律和制度建設的地位和作用。社會法的作用就是如何更快更好地將我們的社會變得更強，更充滿活力。在法制越來越健全的將來，群體性突發事件發生的頻率將會大大降低，通過雙方共同的努力，才能共建和諧公平的社會。

注釋

①湯黎虹教授通過分析狹義社會形成的法律根據，認為，“社會法”的社會是由社會護救、社會促進、社會優待和社會維權這四個部分構成。本文以湯黎虹教授對狹義社會構成的劃分和“扶權論”為基礎，認為狹義社會各領域幫扶缺失是群體性突發事件發生的深層次原因。

［1］王來華，陳月生.論群體性突發事件的基本含義、特征和類型［J］.理論與現代化，2006（6）.

［2］中國行政管理學會課題組.我國轉型時期群體性突發性事件發生的主要原因、特點及政府對策研究［J］.中國行政管理，2002（5）.

［3］塞繆爾·R·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：三聯書店出版社，1989.

［4］楊海坤.我國群體性事件之公法防治對策研究［J］.法商研究，2012（2）.

［5］湯黎虹.社會法學［M］.北京：中國人民公安大學出版，2008.

［6］楊培.應對群體性事件中政府社會管理職能存在的問題及對策［J］.法制與社會，2012（1）.

［7］李鰻芝.淺議群體性突發事件的原因和對策［J］.湖南行政學院學報，2009（6）.

［責任編輯 劉金榮］

Social Law Thinking of Unexpected Incidents Involving M ass Participation

Yu Yangbo
（Law School of Fuzhou University，Fuzhou，Fujian 350116）

The current Chinese society is in a transition phase，and various group interests are in an increasing division and adjustment.Many policies and regulations are still in the period of the exploration phase.A series of reasons lead to frequent occurrence ofmass incidents in our country.This article mainly explores the cause and the solution mechanism ofmass incidents from the aspect of social law.Social law， with massive members of society as the main body，is a department law on the basis of the realization of the right of social members and solves the problem of narrow social field.Through the establishment and perfecting of social law，we could strengthen system construction in the field of narrow social fundamentally， improve the special mechanism of social control，smooth social members’interests’mechanism，constraint mechanism，and strengthen the power of the government to deal with sudden mass incidents.This has a special meaning.

unexpected incidents；social law；cause；countermeasure

D035

A

2095-0438（2015）09-0012-04

2015－05-08

虞洋波（1989－），男，江西余干人，福州大學法學院碩士，研究方向：社會法學。