山地城鎮是云南特色城鎮化持續發展的路徑

羅維有， 鄒立莉

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●經濟學研究

山地城鎮是云南特色城鎮化持續發展的路徑

羅維有1， 鄒立莉2

(1.楚雄師范學院 思想政治理論課教學研究部， 云南 楚雄 675000； 2.昭通學院 思想政治理論課教學研究部， 云南 昭通 657000)

云南山地占94%，平壩耕地十分有限。隨著工業化和城鎮化發展加快，平壩耕地正被日益擴張的城鎮建設所吞噬。而不斷向平壩延伸的城鎮，其空置率較高，山地農民進不了城鎮，城鎮的人口集聚效應得不到凸顯；不同程度地迫使平壩耕地上的農民退耕山地，不僅山地耕種投入成本增大，收成倍減，而且破壞生態，加重水土流失。加強山地城鎮建設發展規劃，使日趨擴建的城鎮向山地延伸，守護平壩耕地的山地城鎮化發展，已成為云南特色城鎮化持續發展的必然選擇路徑。

平壩耕地； 山地； 城鎮化

城鎮化其實質就是農業人口向不同區域遷徙聚居的動態過程，是不以人們的意志為轉移的客觀規律。城鎮化與經濟、政治 、文化、社會、生態具有密切的關聯性，是擴大內需的最大潛力，是完成工業化， 進入信息化，加快經濟社會生態發展走向現代化的必由之路。

在地理環境條件制約下，云南城鎮的山地特征屬性十分突出，山地城鎮大多地形復雜、環境特殊、生態脆弱，在不斷加快發展的城鎮化進程中，將原生環境破壞，形成污染。同時，城鎮建設背離山地不斷向相對平緩的平壩耕地擴張，使城鎮失去可持續發展的基礎。切實轉變城鎮建設發展向平壩延伸的趨向，推進山地城鎮化發展成為云南經濟社會生態協調持續發展的緊迫任務。

一、云南城鎮化水平較低，當前和今后一定時期面臨著城鎮化快速發展的機遇和壓力

當前我國正興起人類歷史上最宏偉的城鎮化浪潮，按照常住人口計算，2014年我國城鎮化率已經達到了54.77%，比2013年提高了1.04個百分點，新增加了1805萬城鎮常住人口。云南在“十一五”期間，城鎮化率從29.5%提高到36%，在“十二五”期間，新型城鎮化的發展推動，2014年云南城鎮化率達到42%，比2013年39.3%提高2.7個百分點。但2014年云南城鎮化率比全國低12.77個百分點。這表明，一是云南城鎮化水平較低。二是云南已進入城鎮化進程高速發展的加速期。近年來，云南各地紛紛提出了推進城鎮化的規劃目標。其中，昆明提出到2015年，城鎮化率達到70%；曲靖則力爭在“十二五”期間城鎮化率達到70%。各地都找準城鎮化這個推動經濟社會生態發展的動力源，著手大力推進城鎮化發展進程。尤其是在經濟總量破萬億的基礎上，2014年云南省GDP完成12 814.59億元，比上年增長8.1%，居全國第23位，比2013年提升1位，實現了自2000年以來GDP總量在全國位次的首次提升。國家統計局云南調查總隊的調查顯示，2014年云南省全體居民人均可支配收入為13772元，增長9.5%，高于全國平均水平1.4個百分點。其中城鎮居民人均可支配收入為24 299元，增長8.2%，高于全國平均水平1.4個百分點；農民人均純收入為7 456元，增長11.0%，高于全國平均水平1.8個百分點。隨著經濟的快速增長，2014年云南城鎮化率比2013年提高2.7個百分點，逐步改變云南長時期城鎮化水平的提高遠遠滯后于經濟增長的速度的現象，初步實現了城鎮化發展與經濟增長的基本同步，形成了經濟增長推動城鎮化進程，城鎮化進程強有力地拉動經濟增長的良性格局。

當前云南已進入城鎮化進程高速發展期，給經濟社會生態發展提供強勁的拉動力，同時也給城鎮的建設發展和城鎮社會管理施加了沉重的壓力。城鎮化作為經濟社會生態發展的強勁拉力，一方面，通過農業人口向城鎮的轉移，減輕農業人口過剩對農林資源的壓力，提高農民的土地占有比重，實現不同程度的規模化耕作，為農業現代化奠定基礎；城鎮生活方式替代和改變過剩農業人口“靠山吃山”的生態環境破壞型生存方式，從根源上解除生態文明建設的障礙。另一方面，農業人口向城鎮的遷徙集聚聚居，城鎮才能獲得人口集聚規模效應，第三產業才有發展的基礎前提，產業結構才能獲得優化提高內需才能擴大，經濟社會生態才能持續發展。有研究資料表明，城市規模一般應達到25萬人以上，才能形成分工分業優勢；小城市起點要達到5萬人口，才會取得規模效應，不斷向前發展，建制鎮要達到3萬人，才可以保證一定的經濟輻射效應。還有資料表明，全國城市化提高一個百分點，可拉動GDP增長1—1.5個百分點，在西部可拉動GDP增長1.86個百分點。正如李克強總理指出：城鎮化是擴大內需的最大潛力。當前和今后一段時間城鎮化將成為經濟增長的強大動力。城鎮化的高速發展帶來前所未有的壓力，不僅來自大規模城鎮建設投入的金費難籌措難的壓力，來自城鎮人口集聚增長帶來的城鎮社會管理難的壓力，結合云南的基本省情和現實省情來看，最大的壓力還在于日益加速的擴充建設正在以驚人的速度侵蝕著十分稀缺有限的壩區耕地，守住中央下達給云南要堅守耕地保有量和基本農田面積這兩根紅線的目標任務受到嚴峻的挑戰。守不住這兩根紅線，就意味著云南城鎮化將把子孫后代的“米袋子”“菜籃子”徹底毀滅，云南只能從城鎮重新回到大山里、山坡上、森林中，以更高昂的代價再編制“米袋子”“菜籃子”。這將是不可持續發展的不歸路。

二、山地城鎮化發展是云南守護平壩耕地，推動經濟社會生態可持續發展的必然選擇

面對云南快速發展的城鎮化帶來的發展動力機遇和壓力挑戰，一方面，需要調整結構適應，發展產業支撐，創新制度扶持，緊緊抓住這難得的發展動力機遇，求得經濟社會生態跨越大發展。另一方面，需要找準云南特色城鎮化發展的方向路徑，化解城鎮化發展進程中的壓力挑戰。其中，要化解云南特色城鎮化發展進程中守住平壩耕地紅線的難題壓力的挑戰，結合云南的基本省情、現實省情和發展省情出發，唯一途徑就是選擇有云南特色山地城鎮化發展方向路徑，這不僅是必然性，而其有可能性。

(一)選擇有云南特色山地城鎮化的必然性

山地城鎮化指云南山地為主的自然環境條件下，統一規劃城鎮擴建發展，使新擴建城鎮向山地，丘陵延伸，用山地、丘陵替代平把耕地作為新擴建城鎮建設用地、用山地城鎮作為吸納農業人口的遷移聚居地、用平壩耕地替代山林坡地作為山地城鎮居民的食源供給地的城鎮化，即是云南可持續發展的特色城鎮化。云南選擇有自己特色山地城鎮化發展路徑，具有其客觀現實的必然要求。一是堅守云南“兩根紅線”的必然要求。云南平地只占總面積的6%，平壩耕地更少，基本農田更加稀缺有限，絕大部分是山地。一方面，若不改變當前城鎮建設占用耕地的嚴重現象，即使將平壩耕地全部用于快速發展的城鎮化進程中城鎮建設用地都無法滿足需要，何況將近4 600萬云南人民要吃要喝，何況云南農民今天已經不能再去坎樹林挖山坡。正如秦光榮書記指出“2010年云南省新增25萬畝建設用地中，占用耕地達12.4萬畝，近50%；全省面積在10萬km2以上的壩子，目前已被建設用地占用近30%?！痹颇鲜临Y源廳廳長和自興指出，截至2012年初云南省壩區已有30%被建設占用，耕地保護形勢十分嚴峻。另一方面，中央給云南劃定的耕地保有量(到2015年保持在9 015萬畝以上，到2020年保持在8 970萬畝以上)和基本農田面積(到2015年保持在7 431萬畝以上，到2020年保持在7 431萬畝以上)這兩根紅線必須堅守，不可觸碰。因為這兩根紅線是確保云南經濟社會生態發展、社會穩定，民族團結的根本保證，是子孫后代延續的根基。二是降低工廠上山、農民進城成本的基本需要。政府先進行生態山地城鎮化發展的科學規劃以后，將山地、丘陵的城鎮基礎道路實施建設通達，使山地、丘陵上建設工廠或住房的成本急劇下降，工廠上山、農民進城的門檻才會下降，尤其是農民進城才有產業依托，農民才會真正轉變成市民。三是從根本上解決云南二元經濟社會結構矛盾與三農問題，保住近4 600萬云南人民的“米袋子” “菜籃子”，是子孫后代永續發展的根本出路。2012年云南農民收入中，工資性收入1 436元，增長26.1%；家庭經營純收入3 328元，增長12.2%；財產性收入234元，增長6.9%；轉移性收入418元，增長5.1%。到2014年云南農民收入中，工資性收入增長18.3%；家庭經營凈收入增長6.9%；財產凈收人增長10.8%；轉移凈收入增長14.4%中，云南農村家庭收入的主要來源仍依靠土地。農民進城，減少農業人口，守住紅線，保證耕地面積不減少，農民人均耕地面積增加，不同程度地使農業能夠實現規?；a，為加快農業現代化奠定基礎。農民進城，集聚山地城鎮，將會形成新的“發展極”，加快云南城鄉一體化發展。法國經濟學家費朗索瓦·佩爾魯克斯(佩魯)在1950年提出“發展極”理論。他認為，各地區及各部門的發展具有不平衡性。由于利用了各種有利于經濟增長的因素(如產業、產品、市場等優勢和較好的基礎設施條件)，增長不會在一切地方出現，一般只可能是某些主導部門或有創新能力的產業在一些地區或城市集聚，產生規模經濟效應，發展形成具有生產、貿易、金融、信息、交通、服務、政治和決策等多種功能的經濟政治文化中心，這恰似一個“磁場極”，能夠產生強大的吸引和輻射作用，這就是增長點或發展極。通過這種具有“發展極”的優先發展，就可以從技術創新與擴散、資本集中與輸出、產生規模經濟效益、形成“凝聚經濟效果”四個方面推動相鄰部門和地區共同發展。山地城鎮建設發展，將打造出云南一個又一個“發展極”，輻射帶動云南城鄉經濟社會大發展，徹底消除云南二元經濟社會結。四是云南實施“天保工程”，建設生態文明的基本要求。農民進城，尤其是政府鼓勵和幫助支持生存在生態環境十分脆弱、惡劣條件下的農業人口進城，這將會從根本上改變他們長期以來“向山坡、樹林要飯吃”，以犧牲生態環境求生存的局面，切實保護生態環境，行之有效地建設“天保工程”，從根源上消除云南生態文明建設的障礙。五是云南完成工業化、進入信息化、走向現代化的必由之路。生態山地城鎮化與經濟、政治 、文化、社會、生態具有密切的關聯性，是加快云南經濟社會生態發展，實現全面建成小康社會目標，走向現代化的必由之路。六是解決云南城鎮洪澇威脅的有效措施。七是云南民族團結，邊疆穩定，社會和諧的根本所在。

(二)選擇有云南特色山地城鎮化的可能性

云南選擇有自己特色山地城鎮化發展路徑，同時還具有其客觀現實的可能性。首先，云南平壩周邊的多為丘陵和荒山坡，云南省國土資源廳廳長和自興指出，全省8度到25度的低丘緩坡土地約占全省國土面積的47.3%，宜建山坡地空間巨大。并且，丘陵和荒山坡，地質條件、生態環境、景觀效果都比較優越，能夠適應和滿足城鎮建設發展的需要。其次，有云南經濟的持續增長，尤其是2012年云南經濟總量突破1萬個億，2014年1.28萬個億，經濟實力上了臺階，為云南特色的生態山地城鎮化發展積累了一定的經濟支撐力。再次，云南當前正值我國西南“橋頭堡”和“一帶一路”國家戰略的實施機遇和新一輪西部大開發的機遇，以及國家“天保工程”和國家扶貧工程實施建設的機遇。第四，有黨中央的正確領導，省委省政府的思想高度統一，提供強有力的組織領導保證。第五，云南各族人民的團結擁護響應，凝聚了民眾的思想意志提供動力。

三、加快云南特色山地城鎮化發展的建議

結合云南山地、生態、民族、貧困、邊疆等基本省情實際，針對云南特色山地城鎮化發展的特點要求和農民向城市、城鎮、集鎮遷徙聚居的需要，就要引導城鎮上山，吸引農民進城，加快云南特色山地城鎮化發展。

第一，加強山地城鎮化發展規劃人才培養，打造高素質的山地城鎮化建設規劃人才隊伍。統籌云南城鄉建設發展，尤其是云南山地城鎮化建設發展，需要規劃先行，科學合理的山地城鎮建設發展規劃，是打造云南山地城鎮化特色品牌的關鍵，也是山地城鎮化發展的基礎。山地城鎮建設是千秋大業，不是朝夕變換的口令。山地城鎮化建設發展，需要充分利用自然山勢、水系，規劃形成高效的城市道路、供排水系統等基礎設施，防止大開大挖，破壞山地自然環境；需要依山就勢，借助自然景觀、環境特色，規劃建設與自然地貌有機結合的城鎮環境，形成獨特的城鎮風貌；需要規劃提升山地城鎮抵御自然災害如地震、洪水、暴雨、溫疫，防御和處理人為災害如大暴亂、恐怖襲擊、突發公共事件等，確保城鎮居民生命和財產安全的能力；需要規劃設計山地城鎮建設過程中的民族優秀歷史文化元素的傳承，保護和修復山地城鎮的人文歷史、古城古街、古樹古宅、古塔古廟、古雕古碑、名家名典等文物古跡，延續民族人文文脈，使山地城鎮留住民族歷史文化的記憶。推進實施云南山地城鎮化建設發展，必須加強培育一支云南山地城鎮化建設的先遣規劃隊伍，勘探規劃引領城鎮向山地延伸發展。

第二，政府充分用好用足民族區域自治制度，制定“云南省民族地區城鄉建設用地條例”和“云南省民族地區平壩耕地保護條例”，將25度以上的山地退耕還林還草，劃定并嚴守云南民族地區平壩8度以下耕地良田紅線，堅決杜絕城鎮建設對平壩耕地的吞噬。并將現有已批用但還沒有開始施工，一直圈劃荒置的建設占用耕地一律用山地、丘陵置換回收還耕。

把建設用地的權限交給人民代表大會審決。對鄉鎮、集市、村莊建設土地利用總體規劃進行立法保護，把集鎮建設用地和農民宅基地管理納入法治軌道，用法律規范保護耕地,提高農村土地使用效率。把守護耕地和置換回收耕地還耕作為考量政績的重要指標。

第三，“陡坡地退耕還林” 與“城鎮用地上山”置換，為山地城鎮化發展拓展用地空間。城鎮用地上山，不可避免地會導致城市周邊的一部分林地被征占用，這就要求林業部門，在全省的林地利用保護規劃中，積極配合國土部門，加強與土地利用規劃的銜接，優先安排征占用林地。為城鎮上山預留下發展的空間。

山地城鎮化發展占用的城鎮周邊的山坡林地，以接納生態移民的人數和退耕還林的面積折算作為征占山坡林地審批的條件，這將是生態文明建設和山地城鎮化發展的互利途徑。

在城鎮用地上山實踐中，堅持和嚴格建設項目的環境評價制度，倡導建設綠化率比較高的、環境比較好的建設模式。同時，在山地城鎮建設人工綠化的過程中，應當堅決防范和杜絕在山林開挖移植各種樹木到城鎮栽培綠化。鼓勵在城鎮周邊被征占的山地坡地原生長樹木的移植和育種適宜樹種為山地城鎮建設的環境綠化源。

第四，遵循農民自愿原則，積極鼓勵農民遷移進城居住。深化農村土地流轉制度改革，支持農民用農村承包土地和林地的使用權置換山地城鎮的住房權，減少農民的進城成本，增強進城農民解決居所問題的能力。

開發山地城鎮的經濟適用房、廉租房，將生存在生態紅線區、生態功能區、生態脆弱區的民族貧困群眾納入山地城鎮的經濟適用房、廉租房的享受對象范圍，吸附他們遷移山地城鎮聚居。

第五，結合地理環境生態資源、民族歷史文化風土人文，培育民族經濟、文化、旅游產業，作為山地城鎮化的強力支撐，強化山地城鎮的經營意識，著力打造具有民族地方特色的山地城鎮化品牌，推進云南山地城鎮化健康持續發展。

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Mountainous Towns, the Sustainable Development Approach of the Urbanization with the Characteristics of Yunnan Province

LUO Wei-you1， ZOU Li-li2

(1. Department of Ideological and Political Theory Teaching and Research, Chuxiong Normal University, Chuxiong 675000, China; 2.Department of Ideological and Political Theory Teaching and Research, Zhaotong University, Zhaotong 657000, China)

There are 94% of mountainous regions in Yunnan province, where the arable lands in the flatlands are limited. With the rapid industrialization and urbanization, the arable lands in the flatlands are being devoured by increasingly urbanizing construction. In the expanding towns, the rate of the vacant land is very high. The farmers in the mountainous regions can’t get into the towns, so the population agglomeration effect of the towns is not obvious. Thus, to a certain extent, the former farmers in the flatlands are being forced to cultivate in the mountainous lands, where, not only the cost of cultivation is much higher and the harvest is reduced greatly, but also the ecological environment is greatly damaged and the erosion loss are severe. As a result, the reinforcement of the urbanizing construction plan so as to lead the expanding town construction to the mountainous regions and protect the arable lands in the flatlands from the devouring by the urbanizing construction is the necessary sustainable approach of the urbanization with the characteristics of Yunnan province.

the arable lands in the flatlands; mountainous lands; urbanization

2015-03-16

云南省院省校合作教育人文社科項目(SYSX201316)。

羅維有(1962— )，男，云南祿勸人，副教授，碩士，主要從事移民與城鎮化問題研究。

F290

A

2095-7408(2015)03-0087-05