二十世紀(jì)二三十年代上海房屋救助的現(xiàn)代性淺析
——以制度化建設(shè)為中心的考察

劉榮臻　李娟

（太原科技大學(xué)思政部，山西太原030024）

二十世紀(jì)二三十年代上海房屋救助的現(xiàn)代性淺析
——以制度化建設(shè)為中心的考察

劉榮臻李娟

（太原科技大學(xué)思政部，山西太原030024）

二十世紀(jì)二三十年代，為解決上海市貧民居住問題，上海市政府先后興建了一千八百余套住房的平民住所及平民村。在上海房屋救助實踐中，上海市政府制定頒布了一系列具有多層面、時代性、創(chuàng)新性等特點的房屋救助規(guī)章制度。正是在這些制度的規(guī)制下，上海住房救助事業(yè)呈現(xiàn)出現(xiàn)代性面相?；厮萆虾７课菥戎贫然ㄔO(shè)的歷史，對當(dāng)今中國社會踐行的保障性住房活動頗具啟發(fā)意義。

上海房屋救助現(xiàn)代性制度

隨著上海城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，二十世紀(jì)二三十年代，上海出現(xiàn)了人口增多、房租上揚、住房短缺等問題。游離于上海的廣大貧困階層迫于高房租的壓力，“糞便和垃圾成伙伴，疾病和死亡結(jié)親家”的草棚便成為其居住的無奈抉擇［1］玉貌花容雀斑為害，黃金城里棚戶累累［N］.新民報晚刊，1947-10-29.。為解決上海棚戶居民的居住問題，上海市政府［2］1927年5月根據(jù)《上海特別市暫行條例》規(guī)定，上海定名為“上海特別市”，隸屬于中央政府。1930年5月根據(jù)新的《市組織法》規(guī)定，“上海特別市”又改稱為“上海市”。本文研究范圍為1927年至1937年，為行文方便，特將此時段的上海統(tǒng)稱為“上海市”。先后興建了一千八百余套，占地二百一十二余畝，地處不同位置的“廉租房”。在上海市政府踐行房屋救助活動中，制度化建設(shè)成為彰顯其現(xiàn)代性的重要表征?；厮萆虾７课菥戎贫然ㄔO(shè)的歷史，以期在追憶歷史的本原中能夠?qū)徱?、映照現(xiàn)實。

在上海房屋救助實踐中，上海市政府制定頒布了一系列規(guī)章制度，如《上海特別市政府籌建平民住所委員會簡章》《上海市政府平民住所委員會章程》《上海市政府平民住所租賃規(guī)則》《上海市政府獎勵建筑平民住所辦法》《上海市政府平民住所委員會投標(biāo)章程》《上海市平民住所管理規(guī)則》《上海市平民住所管理細(xì)則》《上海市平民福利事業(yè)管理委員會組織章程》《上海市平民福利事業(yè)管理委員會平民村管理細(xì)則》《上海市平民福利事業(yè)管理委員會平民村居住規(guī)則》《修正上海市平民福利事業(yè)管理委員會平民村居住規(guī)則》等，這些規(guī)章制度從不同層面為上海房屋救助實踐的開展提供了制度保障。

一、救助房屋籌建組織機構(gòu)規(guī)章

在上海住房救助實踐中，上海市政府成立了專門負(fù)責(zé)住房救助的組織機構(gòu)，為規(guī)范其行為，明確其職責(zé)，上海市政府制定頒布了《上海特別市政府籌建平民住所委員會簡章》《上海市政府平民住所委員會章程》《上海市平民福利事業(yè)管理委員會組織章程》等規(guī)章。

為籌建平民住所，1927年12月，上海市政府制定頒布了《上海特別市政府籌建平民住所委員會簡章》，規(guī)定了平民住所委員會的組成人員、日常事務(wù)及應(yīng)遵循的事項［1］上海特別市政府市政公報（法規(guī)）（18）［Z］.1928.檔案號：Y2-1-376.上海市檔案館藏.（P80）。1930年6月上海市政府又將原籌建平民住所委員會簡章加以修訂，頒布了內(nèi)容較為全面的《上海市政府平民住所委員會章程》，章程除原簡章具有的內(nèi)容外，還規(guī)定了本會的歸屬、經(jīng)費來源及設(shè)立秘書、事務(wù)員及雇員等事項，特別是明確了本會的職責(zé)任務(wù)，如關(guān)于調(diào)查市內(nèi)平民居住狀況事項、關(guān)于調(diào)查市內(nèi)草棚分布情形及應(yīng)行取締事項、關(guān)于籌款建筑平民住所事項、關(guān)于平民住所設(shè)計事項、關(guān)于勘定建筑地點事項、關(guān)于工程實設(shè)之監(jiān)督事項、關(guān)于獎勵市民建筑平民住所事項、關(guān)于平民住所管理方法事項、關(guān)于其他有關(guān)平民住所事項等［2］上海市政府平民住所委員會章程和平民住所管理規(guī)則［Z］.1930.檔案號：Q 6-9-837-8.上海市檔案館藏.。

在籌建平民村時，1935年3月上海市政府又制定公布了《上海市平民福利事業(yè)管理委員會組織章程》，規(guī)定了上海設(shè)立平民福利事業(yè)管理委員會的緣由、事業(yè)基金來源、委員會及執(zhí)行委員會組成人員、委員會的職責(zé)、服務(wù)人員培訓(xùn)、經(jīng)費管理等事項。事業(yè)基金暫定國幣為銀叁佰萬元，其中一百五十萬元借于滬西電力股份有限公司，壹佰萬用于舉辦模范平民住所，五十萬用于舉辦與人力車夫有關(guān)之事業(yè)；其余一百五十萬由市政府授權(quán)管理委員會通過發(fā)行公債、募捐、合作投資等方式籌集。服務(wù)人員培訓(xùn)規(guī)定凡志愿在平民住宅服務(wù)者，均須接受社會工作專業(yè)知識的培訓(xùn)，且志愿者資格為大學(xué)肄業(yè)或高級中學(xué)校畢業(yè)，得有證書，年齡在二十歲以上三十歲以下，能說普通國語并經(jīng)考驗合格者。委員會由市長為當(dāng)然委員兼主席委員、市政府秘書長及各局局長為當(dāng)然委員、市政聘請本市知名中外人士若干人為委員等成員組成。委員會由市政府授權(quán)辦理關(guān)于事業(yè)預(yù)決算之編制事實、關(guān)于事業(yè)之計劃及執(zhí)行事項、關(guān)于事業(yè)之雇傭人員及財務(wù)收支事項、關(guān)于事業(yè)之其他事項。委員會一切收入除開支外其所得純利應(yīng)按年提存轉(zhuǎn)賬保管［3］上海市政府公報（法規(guī)）（155）［Z］.1935.檔案號：Y2-1-485.上海市檔案館藏.（P209-210）。

章程為上海住房救助事業(yè)的發(fā)展提供了較為科學(xué)的制度保障，如對市內(nèi)平民居住狀況及草棚分布情形的調(diào)查，便于市政府明確多少人需要救助，應(yīng)救助什么樣的人，受助房屋應(yīng)建于何處；對施工進(jìn)行監(jiān)督，有利于提高工程建造質(zhì)量；獎勵市民建筑平民住所，可以減輕政府營建負(fù)擔(dān)，促進(jìn)官民合作互動；發(fā)行公債、募捐、合作投資等方式，便于促進(jìn)平民住房融資的多元化發(fā)展；對服務(wù)人員進(jìn)行社會工作知識培訓(xùn)，便于更好地服務(wù)受助居民；聘請中外人士，可廣納多方意見，以達(dá)群策群力之效。這些制度規(guī)制以傳統(tǒng)中國社會救助事業(yè)曾未有的面相而展露出現(xiàn)代性表征，其有力地促進(jìn)了近代上海住房救助事業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

二、獎勵興建救助房屋制度

獎勵私人及團體，建構(gòu)公私一體的住房救助體系是近代西方解決住房問題的主要措施之一。上海市政府在面臨嚴(yán)重的住房問題時，曾試圖激勵民眾參與住房救助實踐。早在1927年上海特別市工務(wù)局就提出了《上海特別市工務(wù)局呈請明定獎勵市民筑屋政策》，該政策提出了諸多獎勵市民建筑房屋的辦法，如“收用民地，政府應(yīng)給地價”“減輕市民之負(fù)擔(dān)”“維持房租之均價”等［1］民國法證學(xué)會.市行政法（公文）［Z］.1928.（P51-52），這些辦法是官方激勵民眾參與住房救助的最早嘗試。

在興建平民住所中，上海市政府為鼓勵民間社會力量參與到住房救助實踐中，1930年4月又制定公布了《上海市政府獎勵建筑平民住所辦法》，辦法規(guī)定凡私人或團體建筑平民住所者均可享受本辦法規(guī)定的利益，但其建筑住所需遵照下列條件，如建筑地點，須由本府指定或核定；房屋至少百間，在同一地點添造者，不在此項；住所優(yōu)先由本府指定之棚戶租用；住所租金由本府核定；管理及租賃規(guī)則，均應(yīng)呈經(jīng)本府核定；房屋拆造或改換用途，至少在十年以后，但經(jīng)本府核準(zhǔn)者不在此限。建造者應(yīng)向市政府提交業(yè)主姓名住址、地盤圖、建筑圖樣及施工細(xì)則、房屋造價地價或地租，暨其他設(shè)備費及租金預(yù)算數(shù)等事項。建筑平民住所者，選擇辦法（A由本府承租全部房屋，轉(zhuǎn)租與平民，除房屋修理費，仍由業(yè)主負(fù)擔(dān)外，其租金數(shù)目、付租辦法、承租年限及其他條件，另以契約定之；B由本府保租八成，凡因欠租或空租，致全年房租不足八成者，經(jīng)查核屬實后，由本府補足八成，其保租辦法另定之）之一，呈準(zhǔn)上海市政府。如私人或團體，擬建平民住所，則市政府將協(xié)助其購租土地，代為設(shè)計監(jiān)工，或經(jīng)手建筑。建城之平民住所只要用于救濟之目的，則豁免其全部房捐。如果私人或團體捐助資產(chǎn)，用于市政府建筑平民住所者，則由市政府按照捐資舉辦救濟事業(yè)褒獎條例，呈請國民政府褒獎之。但受獎建筑的平民住所，未經(jīng)市政府核準(zhǔn)，中途改換用途或有違市府法令，經(jīng)核實后撤銷所享受之利益，并追償市府所受的損失［2］上海特別市政府市政公報（法規(guī)）（51）［Z］.1930.檔案號：Y2-1-388.上海市檔案館藏.（P50-51）。

獎勵建筑房屋辦法是上海市政府為了激勵私人或團體參與建筑救助性住房、彌補政府住房救助能力不足而制定的一種獎勵政策，這些辦法體現(xiàn)了上海住房救助獎勵的本土創(chuàng)新，如獎勵辦法中規(guī)定的代租、保租、褒獎以及違反政策后追償損失等規(guī)定是極具新意的。辦法注重政府對私人或團體建筑救助性住房的引導(dǎo)與監(jiān)督，注重利用經(jīng)濟措施及發(fā)揮市場力量。

三、救助性住房管理規(guī)則

加強對救助性住房的制度管理是上海住房救助事業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的客觀要求。1929年10月上海市政府公布了《上海特別市平民住所管理規(guī)則》，規(guī)定百間以上平民住所，需設(shè)一所大會堂，用以辦理社會教育及衛(wèi)生事業(yè)；設(shè)管理員一人，助理員若干人，負(fù)責(zé)辦理每一平民住所之清潔衛(wèi)生、安寧秩序、居民生活的訓(xùn)練指導(dǎo)、居民公共娛樂、各局委辦事項等；除上述事務(wù)外，管理員還應(yīng)將工作經(jīng)過情形按月呈報社會局備案；管理員每日住所辦公，有事須經(jīng)社會局核準(zhǔn)后方得離職；平民住所分定時維修與臨時維修，臨時維修是由管理員隨時報告社會局核準(zhǔn)勘修，定時維修是指每年一七兩月之第一星期，由工務(wù)公用兩局查察，再由社會局分別接洽辦理。規(guī)則對平民住所住戶也作了相應(yīng)的要求，如住戶應(yīng)恪守公德，互相扶助，如有不端行為，經(jīng)屢戒不悛者，管理員應(yīng)根據(jù)情形分別處理或勒令遷移；住戶如患有傳染病，應(yīng)及時報告管理員，如有隱匿不報者，應(yīng)勒令遷移［3］上海特別市第一平民住所落成紀(jì)念冊［M］.上海特別市政府印行，1929.（P86-87）。1931年1月上海市政府頒布了修訂后的《上海市平民住所管理規(guī)則》，規(guī)則規(guī)定平民住所應(yīng)設(shè)總管理員一人，由社會局委任并對其負(fù)責(zé)，職掌各平民住所內(nèi)一切公共福利事業(yè)的管理，并對平民住所經(jīng)費支出造具預(yù)算決算。如住所必要時，得雇傭請愿警維持住所內(nèi)治安［1］上海市政府公報（法規(guī)）（79）［Z］.1931.檔案號：Y2-1-412.上海市檔案館藏.（P59）。為進(jìn)一步明確各工作人員的崗位職責(zé)及規(guī)范其日常行為，1931年5月上海市政府制定了《上海市平民住所管理細(xì)則》，細(xì)則對總管理員、管理員的職責(zé)作了細(xì)化，并對總管理員、管理員的請假手續(xù)及其工作考核等方面作了規(guī)定。如總管理員的職責(zé)為指導(dǎo)及督促各管理員之工作、典守印信核閱文稿及職員考勤、各住所經(jīng)費出納及房屋設(shè)備之修繕、業(yè)務(wù)之設(shè)計改革、視察各住所并督促事業(yè)之推進(jìn)等事項。管理員的職責(zé)除原管理規(guī)則規(guī)定外，還增加了編造住所內(nèi)各項調(diào)查統(tǒng)計報告、各項文件之繕擬收發(fā)及物品之保管、指導(dǎo)及督促工役之工作等事項［2］上海市政府公報（法規(guī)）（91）［Z］.1931.檔案號：Y2-1-424.上海市檔案館藏.（P43-44）。

為規(guī)范住戶日常行為，1933年4月上海市政府制定公布了《修正上海市平民住所管理規(guī)則》，該規(guī)則增加了對住戶不端行為的訓(xùn)誡，如住戶有觸犯刑法及其他行事法令的行為，而對住所治安秩序有危害者，除報請檢察機關(guān)拘究外并應(yīng)勒令遷移出所；住戶如有所列（在住所范圍內(nèi)拳養(yǎng)有礙住所清潔或住戶安寧之牲畜者、隨地便溺及隨時傾倒垃圾屢戒不悛者、患急性傳染病匿不報告或不遵醫(yī)生處置者、在住所設(shè)攤售賣物品或就住宅設(shè)店販賣不服制止者、不尊本市平民住所租賃規(guī)則而延欠租金者）情形之一者，得勒令出所。此外，規(guī)則還規(guī)定了住戶不得擅自使用無罩煤油燈，不得故意損壞房屋及公共物品等不端行為及其違反后的懲處措施［3］上海市政府公報（法規(guī)）（132）［Z］.1933.檔案號：Y2-1-462.上海市檔案館藏.（P124-125）。

興建平民村是上海市政府開展住房救助實踐活動的又一舉措。為規(guī)范對新建救助性住房的管理，1935年12月上海市政府公布了《上海市平民福利事業(yè)管理委員會平民村管理細(xì)則》，規(guī)定了平民村的管理人員、村主任的工作職責(zé)、村內(nèi)各職員請假及工作時間要求等內(nèi)容。平民村聘有義務(wù)顧問一人，村主任、助理員、教職員等若干人。村主任具體負(fù)責(zé)村內(nèi)住宅宿舍的管理、人事登記、文書庶務(wù)、調(diào)查統(tǒng)計等事項。村內(nèi)住戶應(yīng)接受學(xué)校教育、社會衛(wèi)生事業(yè)及公民訓(xùn)練等［4］上海市政府公報（法規(guī)）（164）［Z］.1935.檔案號：Y2-1-494.上海市檔案館藏.（P129-130）。此外，上海市政府還公布了與平民村管理相關(guān)的一些制度，如《平民村職教員服務(wù)規(guī)則》《服務(wù)人員訓(xùn)練班招生簡章》《平民村辦理消費合作社規(guī)約》《平民村消費合作社售貨部營業(yè)規(guī)則》《平民村運動場借用規(guī)則》《平民村浴室規(guī)則》《平民村茶室規(guī)則》《平民村藏書報室借閱圖書暫行規(guī)則》等。

平民住房管理規(guī)則確保了上海救助性住房的有序運行，并規(guī)范和約束了一些住戶的不良行為，使其在享受政府保障性住房的同時，也在潛移默化地接受政府制度的規(guī)訓(xùn)。

四、救助性住房的居住規(guī)則

二十世紀(jì)二三十年代，上海市政府開展的住房救助活動，其目的是為本市貧困居民提供價格較廉、條件較優(yōu)的住所。然而，在救助性住房建成后，何人可以居住、以何方式居住、租價為何、房租如何收取、對住戶有何要求等居住問題，就成為上海市政府著手解決的主要問題，而《上海特別市政府平民住所租賃規(guī)則》（1929年7月）、《上海市平民福利事業(yè)管理委員會平民村居住規(guī)則》（1935年12月）、《修正上海市平民福利事業(yè)管理委員會平民村居住規(guī)則》（1936年8月）等規(guī)則的制定與公布則成為上海救助性住房居住的重要依據(jù)。

《上海特別市政府平民住所租賃規(guī)則》簡要地規(guī)定了住戶的入駐條件，租金額、租金收取、租戶注意事項等內(nèi)容。如欲租住平民住所房屋者，須先向住所管理員報名，經(jīng)審查后方可入住，非棚戶居民，不得租住丙種丁種房屋；房屋租金根據(jù)房屋種類收取，租金收取按定租日算起，按月交付，先付后??；租金是由財政局派員會同住所管理員收取，并予以租票，欠租者勒令退租；住戶如需退租，須在半月前通知管理員；租戶不得包租頂租、不得故意損壞房屋，如有上述情事將對租戶追責(zé)［1］上海市財政局業(yè)務(wù)報告（捐稅）［Z］.1929.檔案號：Y10-1-54-54.上海市檔案館藏.（P106）。

《上海市平民福利事業(yè)管理委員會平民村居住規(guī)則》則是針對救助性住房平民村而制定的，相較平民住所租賃規(guī)則而言，平民村居住規(guī)則較為詳實地規(guī)定了租戶的租住條件、房租金額、租住方式、租戶應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及遵循的規(guī)則等內(nèi)容。平民村居住條件明確提出了租戶在本市應(yīng)有相當(dāng)職業(yè)，且每月每戶收入在四十元以下者，方可申請租住。租費標(biāo)準(zhǔn)為甲種住房每月銀三元，乙種住房每月銀四元，單身住房每月每床銀一元。如欲租住，住戶須先交一個月的押租，租金自定租日起算，按月結(jié)算，未滿一月者，按日計算。租戶不得私自將房屋或床位租予他人，住戶如欲退租須提前兩星期向村主任報告。住戶入住后，須恪守村內(nèi)秩序及公德，遵守村內(nèi)規(guī)則，并有參加“學(xué)校教育及其他公民訓(xùn)練、村內(nèi)公共衛(wèi)生及消防警衛(wèi)等事項、體格及衛(wèi)生之檢驗、消費合作社之組織”等義務(wù)。住戶不得擅自留客住宿，不得飼養(yǎng)牲畜，不得隨地便溺或隨時傾倒垃圾，如有違章或不遵從勸導(dǎo)者，則村主任有權(quán)將其驅(qū)逐村外［2］上海市政府公報（法規(guī)）（164）［Z］.1935.檔號：Y2-1-494.上海市檔案館藏.（P131-132）。居住規(guī)則公布后，因租住要求過低，擴大了租住人數(shù)。1936年8月上海市政府又公布了《修正上海市平民福利事業(yè)管理委員會平民村居住規(guī)則》，主要將每月每戶的收入做了調(diào)整，由原來每月每戶收入在“四十元以下者”調(diào)整為每月每戶收入在“三十元以下者”［3］上海市政府公報（法規(guī)）（172）［Z］.1936.檔案號：Y2-1-502.上海市檔案館藏.（P106-108）。

居住規(guī)則以制度的形式規(guī)制了救助性住房的租賃標(biāo)準(zhǔn)、居住對象、租金收取方式、租住方式等，使救助性住房居住的各項條件以制度化形式彰顯，確保了受助群體的租住權(quán)益；同時也規(guī)定了租戶應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及應(yīng)遵循的規(guī)則，使租戶得以在制度的規(guī)制下居住生活。制度規(guī)制實現(xiàn)了救助性住房居住的有序和諧運行。

五、結(jié)語

二十世紀(jì)二三十年代，上海作為中國踐行住房救助實踐活動的城市之一，由于其近代“華洋雜處”的特殊歷史境遇，使其在中國城市住房救助實踐中獨顯其色。在住房救助的制度化建設(shè)中，上海市政府在遵照中央住房救助政策的同時，結(jié)合上海地域?qū)嵡椋瑥慕M織機構(gòu)、獎勵建筑、住房管理、居住規(guī)則等方面制定公布了一系列較為完善且極具創(chuàng)新的住房救助制度。在這些制度的規(guī)制下，上海救助性住房的興建、居住、管理等方面出現(xiàn)了程序化的高效運行狀態(tài)，上海住房救助以傳統(tǒng)中國社會救助事業(yè)未有的理路而呈現(xiàn)出現(xiàn)代性表征。

（責(zé)編：高生記）

劉榮臻（1974—），男，山西隰縣人，歷史學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)博士后，太原科技大學(xué)思政部副教授。李娟（1987—），女，山西翼城人，太原科技大學(xué)思政部碩士研究生。

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“民國上海住房救助研究（1927—1937）”（14YJC770020）；中國博士后科學(xué)基金項目（2013M 531103）；山西省軟科學(xué)研究項目（2014041039-5）；2014年度山西省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目；山西省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度項目。