高速鐵路項目政府投融資主導型發展模式必要性分析

姜 洋

（哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院， 黑龍江 哈爾濱 150028）

高速鐵路的政府投融資主導型發展模式主要是指在高速鐵路投資建設中，以政府投融資為主，如政府及機構通過財政撥款、特種稅費融資、專項基金等方式籌集資金，或通過政府的信用擔保進行借款和投資，同時輔之以其他多元投融資主體的加入，包括民間私企和國外資金等，對高速鐵路的建設和運營進行各種形式的投融資。政府投融資主導型模式主要有以下特征：一是基礎設施可能是以政府所有為主，也可能是以私人所有為主，也就是說基礎設施的公有為主還是私有為主并不是劃分政府投融資和其他投融資的標準；二是如果一國基礎設施產業以私有資本為主體，那么該國在調動私人資本進入基礎設施產業時，政府起到了主導作用。

一、我國高鐵建設投融資的發展現狀

(一)我國鐵路建設投融資的演變

我國鐵路建設投融資的演變經歷了三個階段，國家財政全額承擔鐵路建設資金階段、鐵路建設資金依靠自身積累階段以及增加融資渠道促進鐵路建設階段。在國家財政全額承擔鐵路建設資金的階段中，鐵路基本建設投資幾乎主要由國家財政撥款完成；在鐵路建設資金依靠自身積累階段，鐵路的建設有財政撥款向銀行貸款轉型，建設投資均由鐵路部門自己完成；在增加融資渠道促進鐵路建設階段，鐵路建設投融資都由鐵路部門全部負責，包括銀行貸款利息等。在現階段，我國正處于以高速鐵路為重點的鐵路快速發展關鍵時期，投融資模式應該堅持政府主導，多元化投資，市場化運作。即堅持政府投融資為主導，投融資主體多元化的模式。

(二)我國高速鐵路建設資金的來源

經國家發改委統計，在高速鐵路項目建設中，各種資金來源所占比重分別為：國家財政性資金占12.3%，國內貸款占26.7%，股票債券資金15%，自籌資金42.6%，其他資金占10.1%。截止至2013年3月，政策性銀行向高速鐵路項目貸款占同期貸款額的19.23%，總金額為7169億元。除國家政策性銀行貸款外，還吸收了工、農、中、建、交五大國有銀行的商業貸款，向五大國有銀行的中長期貸款12630多億元；截至2013年3月，鐵路建設債券共發行30期，總額約為6420億元。另外，我國高鐵引用外資的金額在逐年增加，但是與外資合作方式還停留在初級階段，與投融資總規模相比較仍顯不足。

通過以上我國鐵路建設資金來源的分析，我們可以知道，我國高速鐵路的建設在資金方面，鐵路建設基金已成為穩定資金來源，發行債券和國內貸款規模逐年擴大，通過市場融資的和利用外資進行建設資金的籌集比例仍然比較低。高鐵建設資金來源幾乎來自于政府投融資，對于高速鐵路這一項戰略性、社會意義大于經濟利益而且資金回報慢、資金投入大的基礎設施項目建設上，如果離開政府投融資幾乎是不可能的。

二、高鐵項目建設堅持政府投融資主導模式的必要性

(一)高鐵的戰略性需要堅持政府投融資主導

高速鐵路的建設，是一項具有商業性同時兼備社會公共性的基礎設施項目，政府的大力支持是高速鐵路快速發展和持續發展的必要前提。美國杜克大學社會系教授高柏認為“建設高鐵推動歐亞大陸整合將為中國帶來一個陸權戰略。高鐵是改革開放以來中國發展出來的唯一可以改變21世紀國際國內政治經濟基本格局的戰略產業，它的建設將對中國的命運產生深遠影響。在高鐵的帶動下，中國將把西部建設成經濟的新增長極，把經濟發展由過去的單純依靠沿海地區的單向驅動變成同時依靠沿海地區與內陸地區的雙向驅動。這將從根本上解決過去30年來由于單純依賴藍海戰略而帶來的一系列經濟結構不平衡以及由此產生的政治與社會問題。”因此開發建設高速鐵路項目所衡量的不是客流量和利潤，而是它所帶來的經濟與社會發展效益，視高鐵為公共基礎設施發展的一部分，而非鐵道部的一項投資，因此堅持政府投融資為主導的投融資模式來支持高速鐵路的建設和運營也是理所應當和十分必要的。

(二)高鐵投融資困難和負債比例高需要堅持政府投融資主導

高速鐵路項目的建設需要大量的資金投入，運營初期資金回籠緩慢，同時債務比例過高。堅持政府投融資為主導，并不能完全消除高鐵建設中所有的投融資問題，但在緩解高速鐵路投融資困難和負債比例高的情況下十分必要。

2012年8月，中華鐵道網對23個鐵路建設公司的施工情況進行抽樣調查的結果顯示，當年高鐵工程建設70%都面臨了不同情況的障礙導致無法正常施工和按時完成。2011年，“7.23”動車事故之后，高速鐵路建設的投融資進入了更加嚴峻的階段，數據顯示，2011年1月到11月，鐵路固定資產投資4916億元，與上年同期相比，減少28.4%。同時高鐵融資還面臨著銀根緊縮、銀行信任危機以及鐵路債務風險三大難題，高鐵項目的投融資遇到了前所未有的瓶頸，大批在建的高鐵項目因資金斷頓和安全問題而停工，計劃在2011年開通運營的漢宜、杭甬、哈大、石武、廈深等高鐵線路，都延遲到2012年年末才開通。2012年，鐵道部在高鐵全路投資規模從7000億壓縮到4000億。高速鐵路建設的投融資困難問題日益明顯。

綜上可知，高鐵運營初期利潤不是非常可觀，而且高鐵的負債比例較高，還本付息的壓力非常大。此外，高速鐵路的在建工程還有很多，要完成后續建設還需要更多資金投入。以往以鐵道部為主導的負債融資發展模式已經不能滿足高速鐵路建設投融資的需要，隨著鐵道部的撤并，構建與高速鐵路發展相適應的堅持政府投融資主導的模式己迫在眉睫。因此從高鐵項目本身的投融資問題和債務比例問題方面，堅持政府投融資主導的模式對高鐵建設的可持續發展也相當重要。

三、我國高速鐵路項目應始終堅持政府投融資主導發展模式

(一)保證政府直接投資

在政府投融資主導模式中政府直接投資部分，有國內學者認為，政府資本的投入在高速鐵路建設的總金額50%-70%可以使高鐵的資產負債率更為合理，有利于降低鐵道部財務風險，減少融資成本，維持經營狀況的穩定。堅持政府投融資主導模式還可以增加對高鐵提供低息或無息貸款、發行政府擔保債券，以降低鐵路企業巨額的利息壓力。在政府投融資主導的發展模式中，政府除了在資金上給予支持，同時要給予大環境上的政策支持，也要進一步完善高速鐵路項目建設的政府投融資體系，充分有效地發揮政府在市場資源配置方面的關鍵作用。

(二)實行以政府投融資為主體多元化投融資

堅持政府投融資的主導地位的同時，要積極鼓勵引導社會資本海外資本的參與和推進多元化的投融資模式，也要保證政府對高速鐵路項目的宏觀調控和積極主導作用。重點要注意的是在高速鐵路項目中，引入其他投融資主體投資和經營管理時，一定不能忽視政府對高速鐵路項目的宏觀調控管理，也要保證政府在高鐵項目中起到積極的主導作用。例如，臺灣高速鐵路建設應用BOT模式，是項目融資BOT模式的典型案例，在實施過程中，忽略了政府投融資的主導作用和政府對與高鐵項目的整體宏觀調控，導致連續高比例負債，引起一系列問題，嚴重阻礙了臺灣當局的高速鐵路的發展。

綜上所述，對于我國高鐵項目的建設，堅持政府投融資主導的發展模式是十分必要的，積極的引入多元化的投融資主體，使資金來源多渠道，積極利用多種項目投融資的模式，同時明確政府的責任，保證政府對高速鐵路項目投融資有效地管理，更好的促進我國高鐵事業的發展。

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