我國地方土地財政形成的原因分析

黃自輝

近年來，中央對地方的征地問題越來越重視，2004年十月國務院下發了28號文件《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，此后幾年來中央亦下發了諸多的文件加以整治，但我國地方土地財政問題依然十分嚴峻。其原因主要在于現行財政體制、同級政府間的橫向競爭以及出讓土地金的巨大誘惑是地方政府熱衷“土地財政”。

(一)分稅制改革與土地財政的形成

20世紀80年代開始，我國先后在1980、1985、1988年進行了三次財稅改革，調節中央政府與地方政府的預算財政分配關系，實行對地方政府放權讓利、分灶吃飯的財政包干體制。這幾次的調整雖然是我國的自上而下的財政體制改革的嘗試，但他并沒有使中央與地方財政分配得到合理的變革，反之“80年代頻繁調整的財政體制使得中央與地方財政分配關系缺乏穩定性，在財力劃分的數量界限方面主觀隨意性很大。”為改變自身的財政困境的現狀，緩解中央財政能力逐漸變弱的困境，1993年12月國務院頒布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》至1994年分稅制改革正式開始，我國中央與地方的財權與事權的變革致使我國中央財政收入和地方財政收入的比重開始發生轉變，事權也朝反方向轉變。之所以這樣是由于中央意在通過分稅制改革集中財力和財物再分配來約束地方政府行為，提高宏觀調控能力①密 婷:《土地財政的成因與危害分析》，《安徽農學通報》2011年第17卷13期。。在中央與地方的財權中中央以對地方下達財政指標的方式來增加和激勵財政收入;而在事權劃分上，中央則依靠自己對地方的絕對領導權和對地方官員的人事任免權，在事權上把更多的責任交予地方政府來承擔，主要包括有公共產品和公共服務如:義務教育、公共衛生、社會保障等民生支出。

因此，自1994年以來中央財政收入比例又有了大幅度的提高，1994年提高至55.20%，1999年以后該比重一直維持在50%以上，極大地改善了中央政府的財政困境，而“地方政府收支卻由‘盈余剪刀’變為‘赤字剪刀’”②宮汝凱:《分稅制改革、土地財政和房價水平》，《世界經濟文匯》2012年第4期。。1999年以來很多的地方的財政收支缺口比重一直處于50%上下的水平，很多地方掙扎于財政赤字。因此，在財權與事權搭配不合理的情況之下，地方政府積極謀求其他“非規范化融資方式來籌集資金”③密 婷:《土地財政的成因與危害分析》，《安徽農學通報》2011年第17卷13期。增加收入補充財政的不足，土地增值稅便成為增加土地財政收入的法寶，地方政府對“土地財政”的過度依賴也就不難理解了。因而，我們可以得出分稅制改革是引發土地財政的形成的重要的制度性因素。或者說，“現行財稅體制為政府熱衷于土地開發、基礎設施和擴大建設規模提供了制度上的的激勵和實現途徑”④密 婷:《土地財政的成因與危害分析》，《安徽農學通報》2011年第17卷13期。。相對中央政府而言，支出負擔越重的地方政府越具有追求土地財政的動機;“稅收資源充裕的地方政府追求土地財政的激勵顯著降低;對中央轉移支付依賴性越強的地方政府具有越強的動機追求賣地增收”⑤宮汝凱:《分稅制改革、土地財政和房價水平》，《世界經濟文匯》2012年第4期。。

(二)同級政府間的“晉升錦標賽”

自1978年以來，我國實行改革開放以及1992年實行社會主義市場經濟之后，我國經濟改革向縱深推進。各級政府成為了當地經濟的建設者、管理者和分配者，徹底的擺脫了以前“有事找市長，不找市場”的局面。但隨著經濟的發展和中央放權讓利的政策，各級政府之間的橫向競爭也愈演愈烈。“與經濟分權不同，中國實行高度集中的政治體制，地方官員的人事任免由中央政府決定，這種政治集權形成了對上而非對下負責政治激勵模式。”①李 中:《中國“土地財政”的成因探析與治理對策研究》，《湘潭大學學報》(哲學社會科學版)2013年第1期。然而中央自上而下對官員的晉升標準主要是通過政績考核，雖然轄區內的民生安定、經濟發展、社會保障均是績效考核的內容，但由于在民生安定、社會保障等變量的考核具有不可量化性和抽象性，因此，中央對地方的考核內容主要是經濟發展，也就是說中央主要是以地方GDP的增長率為主要指標的考核體系。這就促使了地方政府只關心自己有限的任期內GDP是否能夠快速的增長。

然而，由于1994年的分稅制改革后增值稅等主要稅收被中央上收，因此發展營業稅及相關土地的稅收便成為了地方政府增加其預算內的必然選擇。“土地財政也就有了其產生的土壤”。也就是說，政績考核的偏向導致了財政支出結構的偏向，造成了地方政府“重經濟性公共服務，輕社會性公共服務”的支出結構。地方政府領導的晉升壓力是各級地方政府想方設法增加本地區GDP的增長率的動力所在。然而，若地方政府想發展農業則見效慢，新建工業企業則需投入大量的土地生產要素和資金，地方政府又不愿承擔大量成本。因此招商引資，吸引外來的資金帶動當地經濟發展就成為各級地方政府工作的重中之重。地方政府“為了吸引流動性較大的生產要素 (例如外部直接投資、人力資本等)流入本地區，各地區都大力掀起了‘開發區熱’，強化了地區基礎設施的建設，給予外部投資者土地使用、收費、稅收等方面的優惠政策。很多學者將之稱為地方政府之間的‘晉升錦標賽’”②蔣 震，邢 軍:《地方政府“土地財政”是如何產生的》，《宏觀經濟研究》2001年第1期。。

基于以上分析可以得出結論:分稅制改革以后，特別是我國績效考核官員以來，各個地方政府更加激烈的擴大自身的GDP增長率，土地財政逐漸成為地方政府“第二財政”。“地方政府則主要依靠‘以地生財’和‘以地引自生稅’來實現財政指標，加大同級政府間的橫向競爭力”③吳 群，李永樂:《財政分權、地方政府競爭與土地財政》，載財貿經濟2010年第7期。。

(三)土地出讓金的誘惑

1998年12月29日通過了《中華人民共和國土地管理法》修改議案，增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”和“國家依法實行國有土地有償使用制度”的內容，標志著土地使用權轉讓制度在我國的正式確立。“隨著土地出讓金制度在我國的確立和推行，土地出讓收益的分配也成為了中央和地方博弈的焦點，土地出讓金分成體制變化調整頻繁”④陳志勇，陳莉莉:《“土地財政”:緣由與出路》，《財政研究》2010年第1期。。政府征收土地出讓金始于1989年，當時規定，在進行必要扣除后，土地出讓金實行中央與地方的四六分成。但是隨著城市化、工業化的推進，土地所帶來的收益超過了中央和地方政府的預算。土地出讓金收入的管理引起了中央政府的重視，國辦發 ［2006］100號規定:“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。此后，全國的土地出讓金2009年高達1.6萬億元，占當年地方財政收入48.8%。

除以上數據所顯示的土地出讓金為地方政府所帶來的巨大收益之外，同時由于出地出讓金不計入財政預算內地方政府所獲得的土地出讓金很大比例是作為當年的地方財政收入并用作財政支出的。他對于補充地方政府財力不足的作用非常明顯，又由于它屬于財政預算外資金不受權力機關的約束，便于政府靈活操控，而受到地方政府的偏愛，對地方政府具有巨大的誘惑。

［1］林燕: 《土地財政的形成、危害及改革措施》，《中國國土經濟》2010年02期。

［2］蔣省等:《土地制度改革與國民經濟成長》，《管理世界》2007年第5期。

［3］岳桂等:《我國地方政府“土地財政“問題研究》，《開放導報》2009年6月第3期。