政治哲學視野中我國當代公共權力異化探析

吳永祥

（南京航空航天大學，江蘇南京 210016）

1 我國現階段公共權力異化的原因分析

改革開放以來，我國建立健全了社會主義市場經濟體制，這給公民社會成長創造了前所未有的機遇。但是，政府仍具有較強的支配和壟斷力量，對社會資源的控制還很強，公共權力并沒有得到全面而有效的監督與制約，從而某種程度上為尋租創造了有利條件。公共權力異化的原因是多方面的。

1.1 權力與權利相異化是一切社會存在公共權力異化的共性原因

法國的孟德斯鳩曾經斷言：“任何擁有權力的人，都易于濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人直到把權力用到極限方可休止”。這表明，任何社會都很容易產生公共權力的異化。權力與權利相異化主要體現在以下方面：其一，支配與服從的單向控制。公共權力行使人總是自上而下、單向地運用被賦予的權力，不需要征得被管理者的同意，被管理者往往只能被動地接受或服從。其二，權力本身就具有性質和效用的二重性。公共權力在性質上應當為公共利益服務，但在效用上卻容易給權力的行使人或小團體帶來利益，所以，公共權力有積極的一面也有消極的一面。其三，職位與職責的游離。國家對公職人員的職責要求常常是帶有軟約束性質的原則性意見，缺乏科學的、公開的、即時性的崗位考核程序。其四，公益與私利的對立。“由于授權主體多且不在場監督，公共權力在官員眼中往往被當成了一種無主化的利益。”對公職人員群體來講，公共權力的運行過程不可避免地要體現出權力行使者的意志，權力很容易被濫用。

1.2 權力運行制度不健全是公共權力異化的突出原因

現代法治理念認為：“法無授權則無權力”。從制度層面看，權力來自于現行法的授予。一方面，我國當前的立法體制還存在一定的缺陷，公共權力運行的程序化與透明程度低，制度之間缺乏連貫性、系統性，剛性不夠，缺少對權力的內在有效制衡，對權力的監督往往形式大于內容。權力部門化現象不斷涌現，一些掌握社會資源的政府部門會因為謀求利益而出現職能越位；而一些以提供公共服務和公共產品為主的政府部門，卻會因為獲利較少而出現職能缺位。另一方面，公民在社會治理方面生存和發展的制度空間有待進一步拓展。改革開放以來，我國雖然很重視人的自由全面發展，重視人力資源、人才資源的開發利用，但是對人的潛能和創造力的培養和挖掘還不夠，人的發展片面化，人們之間缺失誠信和互助，有些人未能公平地享受社會資源，公民個人權利的狀況在某些方面還有待完善。

1.3 市場經濟條件下權力主體異化是公共權力異化的主要原因

從政治哲學角度看，權力在社會資源的支配和使用方面有一定的主導性，以致某些掌權者往往借機權力尋租，用權力干預市場，導致權力市場化。首先，官本位思想容易使公共權力行使人萌生權力至上的錯誤觀念。重人治輕法治、重管制輕治理、重權威輕服務等現象仍然在一定程度上存在，一些腐敗分子進而沖破法律藩籬走向墮落。其次，特權思想和利益獲得的失衡心理是權力主體異化的主觀表現。在價值理性與工具理性并存的今天，常常以收入高低來評判一個人的社會地位與個人成就，公職人員群體總是面臨著濫用權力的誘惑。雖然很多公職人員的付出與薪酬是基本一致的，但是，與社會上能力素質相仿的高收入社會階層相比，公職人員很容易產生心理失衡。再次，權力主體素質和能力偏低是權力主體異化的主觀表現。有良法，也要有思想素質過硬的權力主體去執行。由于歷史的原因，造成整個公務人員隊伍良莠不齊，的確有一部分領導干部存在著“能力恐慌”，難以適應現代法治的需要。

1.4 監督機制難以協調運行是公共權力異化的重要原因

不受制約的權力必然導致腐敗，絕對的權力必然導致絕對的腐敗。我國的權力體制，發揮了一定權力制約的效用。但在現實操作中，行政權經常會干涉司法權，這顯然要影響到司法公正，對檢察院監督權的監督和對立法機關的立法權的監督都是盲點，對輿論的引導很大程度變成了指導。一是專門監督機構缺乏獨立性。行政監督與審計監督是專門監督的主要表現。我國專門監督機構要接受本級人民政府與上一級專門監督機構的雙重領導，因而在經費開支、人事編制等方面都受同級監督客體的制約。二是監督力量的整合協調機制不完善。全面、系統、多元化的監督體系是我國公共權力監督的優勢所在。但在監督實踐中，各監督主體之間缺乏協作，無法發揮整體監督功能，監督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。三是監督主體的激勵機制不健全。在體制激勵上，我國的監督主體普遍缺乏獨立性，還存在權利對權力的依賴、民眾對權力的服從，公民由依附性人格向主體性人格的轉變還沒有完成；在法律激勵上，我國對監督權利保護的有關法律法規還不完善，對舉報人顯然未起到有效的保護作用；在理念激勵上，缺乏監督公共權力的政治文化，公民維權意識和監督意識淡薄，不主動監督、不會監督、不敢監督、不愿接受監督等現象還一定程度存在。這些很容易導致黨員監督權利難落實，輿論監督權利難發揮，公民監督權利難到位，社會團體監督空間受限制。四是公共權力運行的問責機制不完善。“行政問責是指法定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的并要求其承擔否定性后果的一種責任追究。”作為事后監督，我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法，問責主體單一、問責范圍過于狹窄。

2 政治哲學視角下我國防治公共權力異化的路徑選擇

公共權力異化的產生與防治都必然經歷一個客觀的歷史過程。隨著社會主義市場經濟的發展，科學穩妥地處理個體權利與公共權力的關系尤為重要。防治公共權力異化，既要立足實際，不盲目超越階段；又要立足發展，用發展的辦法解決前進中的問題。既不能過分凸顯國家權力之功能，也不能片面強調權利之絕對化，只有這樣，才能合理發揮權力在市場調節中的應有作用，才能促進經濟與社會生活的健康快速發展。國家權力體現公共權力本質，才能真正維護公共利益。

2.1 合理配置權力，優化政府職能

（1）有效配置國家權力，使國家權力能有效制導社會。社會主義的國家權力如何在社會主義制度下更好地運行，這是現實社會主義取得最終勝利的關鍵。在市場經濟下，政府不但要和社會分權，還要實行內部分權。在多種主、客觀因素的共同影響下，國家權力的配置需要遵循合法、合理的原則。要嚴格按照國家法律規定配置國家權力，確立明確的權力運行目標，目標的層次要分明，權力范圍要合理，權力大小要適切。

（2）轉變政府職能，合理讓渡政府權力。變全能政府為有限和有效政府，政府不能取代市場發揮作用。政府職能應主要側重三個方面：創造市場經濟良性運行的宏觀條件和外部環境、促進經濟總量增長與經濟結構優化、調節效率與公平的關系。同時，要實行政府與社會之間的合理分權，培育壯大社會組織，變革對社會組織的管理模式，使其真正成為社會權力的主體；加速推動部分社會公共事業市場化的進程，鼓勵民間參與基礎設施、公益事業的建設和管理。

（3）實行“決策、執行和監督”三權分離。決策、執行和監督的適度分離是政府機構內部管理職能的劃分和改變，它將政府行政管理的內容分為“利益的劃分—決策”、“利益的實現—執行”、“利益的矯正—監督”三個部分，這在實踐中被稱之為“行政三分制”。這樣有助于強化各政府職能部門的核心功能，提高公共權力運行的績效；有助于規范公共行政人員的行政權限，提升行政管理專業化水平。通過“行政三分制”，一權一制，每一項具體的權力都有相應的權力進行制衡，這樣既能保障公共權力運行中實現責、權、利的統一，也能確保公共權力運行中的合法性。

（4）設立公正的權力主體準入機制。在國家公職人員的選拔任用方面，堅持公平競爭，擇優錄用，實現權力本位向能力本位的理念轉變，競爭規則要平等，確保個人的能力得到最大的發揮。在權力的目的和方向上，堅持民本理念，權力為權利服務。既要為弱勢群體成為權利主體創造有利條件，也要促進國家公職人員發揮創造力，從而使社會充滿生機和活力，使權利和權力在現實生活中達到和諧統一。

2.2 以權利制約權力，加強對權力的監督

民主包括直接民主、間接民主兩種形式，直接民主僅在古代城邦國家出現過。民主的實質在于以權利制約權力，即恰當地配置權利，以限制和阻止權力之被濫用。正如亞里士多德所主張的“人多則不容易污染，人數眾多的群體，更不容易走上邪路或發生腐敗”。“以權利制約權力”旨在積極擴大公民權利和社會權力，它有效彌補了“以權力制約權力”和“以道德制約權力”的缺陷。

（1）重視公民權利意識的培育。要以權利制約權力，就必須改變國家本位和義務本位的思想觀念，確立權利意識，在民主化、法制化的框架下對權力委托、權力控制、權力收回等進行科學審視。公民意識覺醒后，公民的政治道德將會轉化為自律責任。一旦“輿論氛圍”與“自律責任”雙管齊下，必然會使防治公共權力異化收到更好的效果。因此，一要提升民眾依法表達自身利益訴求的能力；二要揚棄并超越中國傳統的臣民政治文化，實現城市公民社會與農村公民社會的互動與融合；三要大力發展科教文化事業，提高民眾的政治參與能力。

（2）實行公民對公共權力的全程化監督。首先，對權力產生方式的制約。通過公民權利的行使來選擇公共權力的行使者，完善人大代表的選舉制度，優化間接選舉，逐步擴大差額選舉，提升人大代表的公信力。其次，對公共權力運行過程的制約。一要保障民眾充分實現知情權，對于與公眾利益緊密相關的重大事項，實行社會公示制、社會聽證制、社會質詢制，推動權力運行透明化。堅持政務公開，讓廣大民眾享有充分合法參與政治決策、充分表達政治意見、自由獲取政府信息的權利；建立政務公開網站和電子政務平臺，實行網上制約監督。二要不斷擴大公民的民主權利。只有力量相當的公民權利才能更有效地防治公共權力異化。大力發展基層民主，保障民眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務。再次，對公共權力運行后果的制約。公民對國家公職人員的檢舉揭發、申訴控告等個人權利要落實到具體制度與流程中，使其成為懲治公共權力腐敗的有效途徑。建立和完善行政審批責任追究制度，推行行政審批制度改革，對違法的公職人員，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，確保法律的公正性和威懾力。

（3）充分發揮民間組織對公共權力的監督作用。完善公民社會，實現國家權力、公民權利之間的溝通互動。公民社會在公民與政府之間發揮著重要的紐帶作用，我國目前正加快公民社會建設步伐。2010年12月，民政部《社會組織評估管理辦法》正式頒布施行。民間組織的大規模發展進一步使公民權利的維護得到了組織保障。為了促進公民社會的健康有序發展，我們需要進一步完善其制度環境。從民間組織方面來看，必須對其合理定位，明確中間性、體現代表性，克服極端性，多發揮我國民間組織的積極作用，限制其消極作用發揮；從政府方面來看，要完善相關立法，使民間組織能更好地發揮自治功能和監督作用。

2.3 以權力制約權力，改革權力運行機制

（1）改進縱向的公共權力制約機制。縱向的公共權力制約和監督是指上級對下級、下級對上級、中央對地方、地方對中央在合法運行的前提下相互制約的關系和狀態。上級通過法律賦予的權力和規定的程序控制下級、管理下級；下級通過拒不履行明顯違反法律的規定、命令、指示來制約上級，對抗非法權力，維護法律尊嚴。一方面，要優化中央與地方關系，完善人大的日常監督機制，人大應對政府公共權力進行實質監督，而非形式上或名義上的監督。另一方面，加強專門監督機構獨立性與權威性的建設，擴大監督機構的權限。

（2）完善橫向的公共權力制約機制。橫向的公共權力制約，是指不同性質的公共權力之間的相互制約：即立法權、行政權、司法權、軍事權、政黨執政權之間相互制約。司法體制改革與司法機制的良性運行，這對維護社會公平正義具有深遠影響。這就需要公正司法，提高司法公信力。首先，進一步推進司法的獨立性。進一步建立健全司法責任制推進司法過程的公開透明性，建立領導干部干預司法活動的登記通報、責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。其次，賦予檢察院行政訴訟的起訴權。通過修改《中華人民共和國行政訴訟法》，賦予檢察院代表國家向法院提起行政訴訟的資格，以便司法機關更好地對政府進行權力制約。第三，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

（3）加強權力主體的自身建設。由于公共權力是由國家公職人員代理行使的，所以當公職人員以公謀私時，便出現了權力異化，所以加強權力主體自身建設十分必要。首先是提高權力主體的專業素質，使權力主體知法知權，正確認識和對待手中的權力，慎重用權。其次是加強權力主體的思想道德建設，改造權力主體的思想問題，增強公職人員的公仆意識，使他們在思想上、行動上、作風上做到立黨為公、執政為民。

2.4 全面推進依法治國，實現權力與權利的法制化

良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，全面推進依法治國，形成科學的法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系，這對推進國家治理體系和治理能力現代化具有根本意義。依法治國就是要依法形成對公共權力制度化、規范化、常態化、科學化的約束，在公共權力與公民權利之間建立起一種良性互動：以公共權力保障公民權利、以公民權力制約公共權力。

（1）推進對公共權力行使各環節的立法進程。如果立法體制的缺陷得到好的治理，那么產生良法的機會就越來越多，這樣就越能夠從源頭上控制公共權力異化。一方面，要適時制定新的法律，公民有權通過推動立法來防范權力異化及由此產生的利益分配不公。要完善黨的立法決策程序，加強黨對立法工作的領導，盡快制定《廉政法》等。另一方面，要及時修訂相關法律法規。特別是要加快完善監督法律體系，增強專門監督機構的權威性和獨立性。此外，要加強對立法主體的監督。要通過法律來保障對立法權的監督，賦予民眾更多的對立法參與的權利；完善《立法法》，確保所有法律法規與《憲法》保持高度一致。

（2）加強對約束公共權力行使行為的機制建設。依法治國就要堅持社會主義的民主和法制相結合，民主與法制總是相輔相成的，因此要堅持法治國家、法治政府、法治社會的協調發展與一體化建設。一方面，推進依法執政，加強法治政府建設。依憲執政是規約公共權力運行的重要前提，要健全憲法解釋程序機制和憲法監督制度；對行政重大決策完善法定程序，進行合法性審查，落實責任追究；建立公開透明的權力體系。將政府的職能、權限、責任、程序等法定化。另一方面，推進民主監督，提高依法監督水平。民眾通過什么樣的渠道和平臺來監督，這需要程序化、制度化、規范化。任何制度性的權力監督都應是具體的、有渠道的。所以，需要建立把公共權力監督落到實處的機制和平臺。監督制度創新、監督機制改革是防治公共權力異化的重要途徑。對監督權利的途徑、內容、步驟等作出具體、明確、可操作的規定，民眾也必須依照法律行使監督權利。要發揮好社會主義協商民主的組織優勢，增強民眾行使監督權利的力度。

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