從“社會管理”轉(zhuǎn)向“社會治理”的意義及對策研究

剡 謹

（中共定西市委黨校 甘肅 定西 743000）

黨的十八大把“社會建設(shè)”納入“五位一體”的總體布局中，提出社會管理創(chuàng)新，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》又提出“創(chuàng)新社會治理體制”。雖然從“社會管理”到“社會治理”只有一字之差，但反映了黨和政府從“社會管理”到“社會治理”思維方式上的跨越，為社會治理的制度化、民主化、現(xiàn)代化奠定了理論與實踐基礎(chǔ)。創(chuàng)新社會治理體制，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革總目標的重要組成部分。對維護最廣大人民根本利益，促進社會公平與穩(wěn)定，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序具有重大意義。

一、社會治理與社會管理之異同

在關(guān)于治理的各種定義中，聯(lián)合國全球治理委員會的定義具有重要的代表性，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和[1]。南開大學(xué)中國公司治理研究院李維安教授認為，所謂“治理”，即用規(guī)則和制度來約束和重塑利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以達到?jīng)Q策科學(xué)化的目的[2]。社會治理與社會管理的區(qū)別與聯(lián)系在于：

社會管理的主體相對來說較為單一，主要是指各級黨委和政府及其職能部門。而社會治理的主體則是多元的，黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、公民都是社會治理的重要行動主體；政府社會管理的主要內(nèi)容是政府管理社會，社會治理則強調(diào)多元主體通過協(xié)商協(xié)作方式實現(xiàn)對社會事務(wù)的合作管理，社會治理更強調(diào)多元主體之間協(xié)商協(xié)調(diào)的持續(xù)互動過程，倡導(dǎo)政府社會管理的透明化、法治化和利益相關(guān)方參與社會政策決策。社會治理倡導(dǎo)社會自治，倡導(dǎo)參與式治理。社會治理強調(diào)尊重社會成員的社會政治權(quán)利，主張激發(fā)社會成員的權(quán)能，使社會成員在社會治理過程中擁有發(fā)言權(quán)和影響力；社會管理包含有社會服務(wù)的內(nèi)容，但社會成員在政府提供的社會公共服務(wù)中更多地是作為社會服務(wù)的對象被動地接受服務(wù)而沒有更多的選擇權(quán)。社會治理倡導(dǎo)社會成員主動表達需求，自主提出所需要的服務(wù)項目，政府則對項目的實施提供資助，社會組織自主組織實施服務(wù)項目并接受資助方的評估。社會成員和社會組織不再是單純享受社會服務(wù)的被動的對象，而是需求的表達者、項目的選擇者和服務(wù)的供給者。

簡言之，管理是從上而下、一元單向的；治理是指在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場在資源配置中起決定作用的條件下，多元利益主體圍繞共同的目標協(xié)調(diào)與互動的過程。社會治理是社會自治與社會管理有機結(jié)合產(chǎn)生的結(jié)果。

二、從“管理”走向“治理”的理論意義與實踐意義

從社會管理到社會治理，我們經(jīng)歷了一個認識和實踐不斷深化的過程。十八屆三中全會《決定》明確提出創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平的新要求。從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新，并強調(diào)創(chuàng)新社會治理體制，一方面是與“推進國家治理體系”的總目標相呼應(yīng)，另一方面是適應(yīng)新形勢下我國社會結(jié)構(gòu)和社會組織形式發(fā)生深刻變動、社會管理環(huán)境發(fā)生深刻變化的需要。

（一）從“管理”走向“治理”反映了我們黨對社會主義建設(shè)規(guī)律認識的不斷深化。改革開放特別是黨的十六大以來，面臨經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化而產(chǎn)生的一系列新情況和新問題，我們黨對社會建設(shè)的理論與實踐進行了大膽探索，在不斷加大社會保障與改善民生力度的同時，經(jīng)歷了從加強社會管理到提高社會治理水平、從創(chuàng)新社會管理體制到創(chuàng)新社會治理體制的逐步深化過程。2003年十六屆三中全會，“社會建設(shè)和管理”被列入“五個統(tǒng)籌”之中，作為落實科學(xué)發(fā)展觀的必要方面和必然要求。2004年十六屆四中全會第一次提出“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2007年十七大提出健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。2011年以來，“加強和創(chuàng)新社會管理”在中央頻繁強調(diào)下成為新的政治話語和執(zhí)政理念。2011年3月19日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上，中央首次將“社會管理”上升到與“經(jīng)濟發(fā)展”并駕齊驅(qū)的地位，提出了“加強和創(chuàng)新社會管理”的戰(zhàn)略構(gòu)想，強調(diào)社會管理在整個國家的戰(zhàn)略發(fā)展、規(guī)劃重點、資源配置和政策部署等多個方面的重要性和優(yōu)先性。2011年5月30日，中央政治局會議專門研究了加強和創(chuàng)新社會管理的問題。2012年10月，十八大提出建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。由“格局”上升為“體制”，并且強調(diào)“法治保障”，表明社會管理已成為中國特色社會主義理論和制度的重要組成部分。十八屆三中全會繼續(xù)推進理論創(chuàng)新，把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”并列為全面深化改革的總目標，并提出要“創(chuàng)新社會治理機制”，這不僅意味著黨的執(zhí)政理念由政府自上而下的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會自下而上相結(jié)合的“治理”，也標志著“治理”取代“管理”成為新時期深化改革的執(zhí)政理念，成為黨和政府管理國家和社會的基本方略，充分體現(xiàn)了我們黨對社會主義建設(shè)規(guī)律認識的不斷深化。

（二）從“管理”走向“治理”體現(xiàn)了我們黨對中國特色社會管理理論的實踐總結(jié)。2011年“3.19”講話以后，在“加強和創(chuàng)新社會管理”成為新的戰(zhàn)略構(gòu)想以來，各地對社會管理的實踐探索共同體現(xiàn)了一些新的變化：由強調(diào)政府自上而下的層級管轄變成了強調(diào)減少管理層次、資源下沉和撫育基層發(fā)展；由主張“政府包打天下”轉(zhuǎn)變到運用社會組織在內(nèi)的各種力量；由單純的行政管控手段轉(zhuǎn)變到依賴包括非強制、非官方和非正式的方式在內(nèi)的多種方式實現(xiàn)社會治理。以“社會協(xié)同”和“公眾參與”作為探索的關(guān)鍵點，著力探索一種自上而下與自下而上相結(jié)合的社會管理體制，成為各地加強和創(chuàng)新社會管理的共同點，這顯然契合了治理理論的核心理念，賦予社會管理“治理”色彩。因而，從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，來自于改革開放以來全方位改革的不斷探索，來自于加強和創(chuàng)新社會管理的實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。

（三）從“管理”走向“治理”是有效應(yīng)對當前社會問題的現(xiàn)實需求。改革開放以來，黨和政府高度重視社會管理，為有效解決社會問題取得了巨大成效，積累了寶貴經(jīng)驗，同時，我們必須看到，當前我國正處于重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，存在著諸多社會矛盾和問題有待黨和政府及全體人民共同解決，如在農(nóng)村土地征收征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國有企業(yè)改制、涉法涉訴等領(lǐng)域，以及因勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、食品安全、非法集資、股市房市投資受損及網(wǎng)絡(luò)問題等引發(fā)的各種社會沖突和問題不斷發(fā)生。要有效解決這些問題，必須在充分發(fā)揮黨和政府領(lǐng)導(dǎo)與管理作用的同時，通過完善體制機制動員和吸納社會組織和全體民眾參與社會事務(wù)的管理，社會治理及其“多方參與、共同治理”的理念更有利于解決當前現(xiàn)實社會問題的解決，從“管理”走向“治理”是有效應(yīng)對當前社會問題的現(xiàn)實需求。

三、創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方法

十八屆三中全會《決定》指出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序。”根據(jù)《決定》精神，當前和今后要創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方法需進一步加強和完善以下幾方面工作：

（一）完善頂層制度設(shè)計，保證社會治理有章可循。良好的制度作為一種適應(yīng)社會關(guān)系的規(guī)范體系，能夠?qū)ι鐣Y源和財富進行合理配置，防止和減少各種社會力量的內(nèi)耗，形成促進社會發(fā)展的合力，在制度制定時，要著力考慮如下因素：一是以社會公正為依據(jù)進行基本制度設(shè)計。社會公正是實現(xiàn)社會團結(jié)和激發(fā)社會活力的必要保證。只有立足于社會公正，才能理順社會各個群體之間的關(guān)系，最大限度地化解社會矛盾，要以規(guī)則公平、機會公平、底線公平為導(dǎo)向，加強社會領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度建設(shè)。二是以機制制衡為依據(jù)進行基本制度設(shè)計。制衡機制，簡單的說，就是一種權(quán)利的制約和平衡的制度，其核心目標是警惕并抵制絕對權(quán)力的產(chǎn)生。只有完善制度制衡，才能維護黨組織的健康肌體、凈化社會風氣。三是以社會共享為依據(jù)進行基本制度設(shè)計。要樹立全民資源全民共享，公共財富與個人發(fā)展息息相關(guān)的理念。社會管理職能履行好壞的評價標準就是社會成員對自身生存質(zhì)量的滿意程度。這在很大程度上取決于個人的價值目標是否和組織的價值目標統(tǒng)一，個人是否可以從國家、政府的進步中獲得個人的進步。

（二）改進社會治理方式，促進社會治理有效運行。按照《決定》要求，要堅持系統(tǒng)治理，使治理主體從政府包攬向政府主導(dǎo)、社會共同治理轉(zhuǎn)變；要堅持依法治理，使治理方式從管控規(guī)制向法制保障轉(zhuǎn)變；要堅持綜合治理，使治理手段從單一手段向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變；要堅持源頭治理，使治理重心從事后處置向源頭治理轉(zhuǎn)變。要改進社會治理方式，必須做到三個“加快”：

1.加快構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與為基礎(chǔ)的社會治理方式。按照十八屆三中全會的要求，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與是我國社會治理體制的基礎(chǔ)架構(gòu)。黨委領(lǐng)導(dǎo)就是要明確中國共產(chǎn)黨在治理結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，治理體制中的其它主體要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，參與治理實踐。政府主導(dǎo)就是政府在社會治理過程中承擔著凝聚、協(xié)調(diào)、調(diào)動和組織的作用，其他治理主體要在政府的凝聚與協(xié)調(diào)下進行社會治理實踐，及時彌補政府在社會治理過程中存在的不足，政府要及時校正其他社會主體在社會治理過程中出現(xiàn)的偏差，及時調(diào)整不同社會治理主體在社會治理過程中的功能與角色。社會參與是指要充分調(diào)動黨委、政府以外的其他社會主體參與社會治理的積極性，要激發(fā)社會組織活力，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治。在社會治理實踐中將適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔，真正實現(xiàn)治理主體的多元參與。

2.加快構(gòu)建以法律、道德規(guī)范調(diào)節(jié)為手段的社會治理方式。十八屆三中全會提出，要強化依法治理與道德約束，構(gòu)建以法律、道德規(guī)范調(diào)節(jié)為手段的社會治理方式。一是要堅持依法治理，要加強法治保障，要通過各種形式的宣傳、教育培養(yǎng)社會治理主體與群眾運用法治思維和法治方式處理社會問題、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾的意識與習(xí)慣，要強化社會治理活動與治理行為的合法性，不斷樹立法治在社會治理活動中的權(quán)威性。二是要堅持綜合治理，強化道德約束。道德規(guī)范的柔性約束力與普遍約束效應(yīng)是法律所不具備的，因此要在社會治理過程中彰顯出道德在約束、規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，解決社會問題中的作用，重視對以社會主義核心價值體系為基礎(chǔ)的社會道德體系建設(shè)，通過各種形式弘揚家庭美德、職業(yè)道德和社會公德，努力營造誠信、友善的社會環(huán)境。

3.加快構(gòu)建以基層為導(dǎo)向的社會治理方式。以基層為導(dǎo)向的社會治理方式要注重為基層群眾做好服務(wù)，加快構(gòu)建以居民自治為主要形式、以社會服務(wù)為主要內(nèi)容的基層網(wǎng)格化社會管理系統(tǒng)；以基層為導(dǎo)向的社會治理方式還要注重協(xié)商對話機制的建立。要注重維護群眾正當利益的訴求表達權(quán)力，及時反饋人民群眾的意見與建議，要在傾聽意見的過程中與群眾建立對話、協(xié)商機制，要通過協(xié)商對話機制有效協(xié)調(diào)群眾各方面、各層次的利益訴求，及時化解利益沖突，最大限度地較少不穩(wěn)定因素、增加和諧因素，促進公民社會健康有序發(fā)展。

（三）建立健全體制機制，保證社會治理常態(tài)長效。社會治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，更不能顧此失彼、本末倒置，而要注重整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，這就要著眼于建立健全社會治理的體制機制。如重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制、暢通有序的訴求表達機制、便捷有效的心理干預(yù)機制、廣泛覆蓋的矛盾調(diào)處機制、堅強有力的群眾利益保障機制等等，此外，還急需建立最嚴格的覆蓋全過程的食品藥品安全監(jiān)管體系、切實有效的隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系以及點線面結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、打防管控結(jié)合、網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)外結(jié)合的社會治安防控體系。只有通過建立健全科學(xué)完善的社會治理體制機制，才能有效解決當前廣大人民群眾反映強烈的食品安全、網(wǎng)絡(luò)詐騙、安全生產(chǎn)、治安案件多發(fā)等一系列社會問題，保證社會治理常態(tài)化、長效化。

（四）積極培育多元主體，增強社會治理發(fā)展活力。基層社會治理的主體是多元的，除了黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)、組織力量外，社會組織和群眾組織是重要的主體。我國社會組織主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位等，這些社會組織作為社會治理的重要主體和依托能發(fā)揮重要的協(xié)同作用，如服務(wù)社會的作用、規(guī)范行為的作用、有序表達訴求的作用等等，創(chuàng)新社會治理體制，核心就是充分發(fā)揮社會治理多元主體的作用，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。一要實施政社分開、明晰職責，推動社會組織發(fā)揮社會治理作用。實行行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，規(guī)范行政管理人員在社會組織任職。加強執(zhí)法監(jiān)察、分類評估，健全退出機制，維護社會組織發(fā)展秩序。完善相關(guān)優(yōu)惠政策，建立政府向社會組織購買公共服務(wù)機制，將適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決事項交由社會組織承擔，促進基礎(chǔ)層面的良性社會治理。二要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)和群眾自治組織的社會治理功能。城鄉(xiāng)社區(qū)是基層社會治理的綜合平臺，也是各種利益關(guān)系的交匯點、各種社會矛盾的集聚點。創(chuàng)新社會治理，要健全以社區(qū)黨組織為核心、群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理機制。積極探索城鄉(xiāng)社區(qū)科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制，把矛盾化解在基層。推進和諧社區(qū)建設(shè)，積極動員社會力量共駐共建、資源共享，使城鄉(xiāng)社區(qū)成為管理有序、服務(wù)完善、文明和諧的社會生活共同體。三要進一步加大社會組織培育力度，發(fā)展壯大社會組織。推進社會組織體制改革，引導(dǎo)廣大社會組織積極參與社會公益事業(yè)；積極推動社會組織孵化基地建設(shè)，為社會組織的發(fā)展提供專業(yè)化服務(wù)；以社會創(chuàng)新項目為抓手，大力培育發(fā)展社會組織；建立社會組織綜合監(jiān)管體系；進一步轉(zhuǎn)變政府職能，將一些民生服務(wù)項目打包向社會組織招標，購買社會組織的公共服務(wù)；要正確處理政府和社會的關(guān)系，創(chuàng)新社會組織培育扶持機制，形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，充分發(fā)揮社會組織在促進經(jīng)濟發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、提供公共服務(wù)等方面的重要作用。

（五）加強法治保障，促進社會治理依法運行。創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，關(guān)鍵是堅持依法治理，加強法治保障。一是強化依法治理理念。依法治理是現(xiàn)代社會治理的基本形式，善于用法治思維和法治方式治理社會，推動形成辦事依法、化解矛盾靠法、解決問題用法的法治環(huán)境。二是加快社會治理領(lǐng)域的立法工作，依靠法律規(guī)范個人、組織的行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，監(jiān)督公共權(quán)利，保護公民合法權(quán)益。三是執(zhí)法機關(guān)要公正執(zhí)法，把各項社會治理納入法制軌道。四是加強法治宣傳教育，弘揚法治精神，使每個公民養(yǎng)成學(xué)法用法的良好習(xí)慣。

（六）注重保障民生、解決社會治理問題土壤。保障基本民生、促進社會公平，是社會治理之基、和諧穩(wěn)定之本。要按照三中全會“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的要求，著力保基本、促公平，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。一是努力增加就業(yè)機會。以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，把擴大就業(yè)作為保障和改善民生的重中之重，千方百計增加就業(yè)崗位，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，讓群眾有穩(wěn)定的收入來源和生活保障。重點做好困難家庭、下崗職工、大學(xué)畢業(yè)生等群體性就業(yè)工作。二是積極推動教育改革。提高人民群眾生活品質(zhì)教育是關(guān)鍵，讓孩子們能夠上得起學(xué)、上得好學(xué)，尤其要在人才培養(yǎng)體制、辦學(xué)體制、管理體制上取得新突破。深入實施素質(zhì)教育，加大投入力度，改善學(xué)校辦學(xué)條件。三是持續(xù)提高保障水平。提高困難群眾基本生活保障水平，既是困難群眾的關(guān)切和期盼，也是社會公平的要求和體現(xiàn)。要按照“推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”的要求，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況，適時提高城鄉(xiāng)低保保障標準和補助水平以及農(nóng)村五保供養(yǎng)補助標準。四是健全完善養(yǎng)老制度。三中全會強調(diào)要“加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”、“推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。貫徹這一精神，要加快建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。五是加強大眾文化建設(shè)，豐富群眾文化生活。要加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，加大力度，提高基層文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平，促進基本公共文化服務(wù)均等化，使人民群眾基本文化權(quán)益得到有效保障，不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。

［1］全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系［M］.牛津大學(xué)出版社，1995：261.

［2］李維安.推進全面深化改革的關(guān)鍵：樹立現(xiàn)代治理理念［N］.光明日報，2013-11-29.

［3］李立國.創(chuàng)新社會治理體制［A］.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本［C］.人民出版社，2013：310-318.

［4］黨的十八屆三中全會《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問［M］.本書編寫組，175-187.

［5］徐曉全.從“管理”到“治理”：治國方略重大轉(zhuǎn)型［J］.學(xué)習(xí)時報，2013.

［6］中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心.為什么要創(chuàng)新社會治理體制十一談深入學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神［N］.光明日報，2013-12-12.