農村私人建房征管的難點及對策

阮智廣

近幾年來，隨著農村城鎮化步伐的加快，各地農村私人建房發展迅猛，既改善了農村的居住條件，同時富余的房子也帶來了不菲的財富，已然成為農村地區的重點稅源。但是由于私人建房的敏感性、特殊性、復雜性，其稅收管理也面臨重重困難。為了切實解決這一問題，筆者對某縣A鎮、B鄉自2009年以來的私人建房情況進行了調查。

一、農村私人建房市場蓬勃興起的三個原因

（一）國家政策的拉動

黨的十八大提出：“推動城鄉發展一體化。解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。”“堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件。”因此城鎮化已上升為國家戰略，更是各級政府當前的重點工作之一。廣大農村地區農民、居民居住條件差，國家又采取對口支援等形式，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的扶持力度，各鄉鎮人口區域性集中趨勢越來越突出，使農村私人建房的出現和發展有了廣闊的空間。

（二）住房需求的推動

一是改善居住條件的需要。當前，廣大農村居民特別是集鎮居民改善居住狀況的愿望非常迫切，但目前由于縣城以及城市房價太高，農村鄉鎮多數老百姓的收入不足以進入縣城或者大城市購買房屋，加之故土情結難舍等，大多數農民難以進城買房，只能在農村鄉鎮另尋出路。二是房產保值增值功能凸顯。近年來，國家出臺了一系列的房地產調控政策，但國家關注的目光僅停留在一、二線城市，對三線以下城市影響有限，這樣部分開發商將眼光轉向農村地區。據了解，目前農村房價已由幾百元上漲至1000元左右，部分鄉鎮已突破1500元。雖然國家一直采取各種措施抑制物價的上漲，但是物價并沒有隨著政府的抑制而下行，因此，在農村地區投資房產成為農戶資產保值增值的首要選擇。三是農村富余資金的推動。近年來，農民逐步從土地上解放出來，大量勞動力的輸出換回了資金的回流，這無論是對于建設或者是購買都起了興波助瀾的作用。

（三）商業利益的驅動

由于住房的旺盛需求，農村私人建房基本上是建畢售盡，建設周期短資金回籠快；土地成本低、沒有嚴格的規劃審批和建筑質量監管，各項費用支出小，也沒有考慮稅收成本；建筑和銷售融為一體，沒有轉包分包環節的利潤再分配，利潤相當可觀，由此驅動少數開發商專注于農村房地產開發。加之，國有土地和集體土地的二元式劃分，導致了土地一級市場由國家壟斷，農民在征地當中獲得的補償與市場價值相差太大，因而選擇自主建房出售。為迎合市場需求，一些村社集體組織、開發商打著新農村建設等名義，在農村集體土地上開發房產，或農民聯合開發。

二、農村私人建房稅收征管的三大難題

農村私人建房的蓬勃興起，形成了可觀的地方稅源。由于參與主體法治意識差、監管體系不健全、運行也極不規范，基于法治、公平、穩定等因素，其稅收征管面臨三大難題。

（一）違章建設比例很大，是否開展稅收清查難以把握

以某縣A鎮和B鄉為例，違章建房戶分別占93.52%、83.39%。然而，對這些違章建房征稅，不符合稅收法治原則；僅對手續齊全戶征稅，又形成了事實上的不公平，不符合稅收公平的原則。由此，稅務機關對是否全面進行稅收清查難以把握。

1.違法用地、違法建設比重很大。目前，私人建房的規劃工作由縣規劃主管部門委托鄉鎮政府實施（去年來分別成立了規劃分局）。因此，各鄉鎮政府都專門設立了集鎮辦，其主要職責就是進行集鎮的管理、規劃。建房戶要建房，必須首先向集鎮辦提出申請，由集鎮辦出具《建房審批表》或者《選址意見書》，然后到國土部門辦理用地手續，方可工開。

農村建房主要有三種方式，即先建后辦，邊建邊辦，先辦后建。實際情況是有的僅辦理了國有土地出讓合同，有的僅辦理了建房審批表，只有極少數全部辦齊。從調查看，2009年以來A鎮共24戶建房戶，僅有7戶辦理了規劃申請，B鄉有36位建房戶，24戶辦理了規劃手續。在辦理用地手續方面，A鎮24戶私人建房戶，僅有4戶辦理了國有土地出讓合同，B鄉36位建房戶有21戶辦理了用地手續。而規劃和土地手續都辦理了的A鎮有2戶，B鄉有15戶，分別占建房總數的6.48%和16.61%，即兩地違章建房比例分別為，A鎮93.52%，B鄉83.39%。

2.集體土地上建房對外銷售不受法律保護。《土地管理法》第63條規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。《城市房地產管理法》第8條規定：城市規劃區內的集體土地，經依法征用轉為國有土地后，該國有土地的使用權方可有償出讓。《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）規定：農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建宅，有關部門不得為違法建造和購買的房子發放土地證和房地產證。

據調查，目前在集體土地上建房的比例很大，而在集體土地上建房是不能進入交易市場的，只能在本村集體內部進行，向本村集體以外的購房者銷售的即屬于違法交易，不受法律保護，因此就不能對這部分房地產進行征稅；而僅是集體內部村民之間的交易條件也很苛刻，符合條件的連契稅都是免征的，更別說其他建筑、銷售的稅收了；如果征稅了那么購房戶事實上不能去相關部門辦理土地、房產證件。

3.僅對手續齊全的建房戶征稅，有違稅收公平原則。如果不對違法用地、違法建設的房屋征稅，那么，對那些已辦理了規劃、用地手續的建房戶而又必須交稅后方可辦理產權證書的買賣雙方來說，形成了事實上的不公平。

（二）計稅依據無法查實，征多少稅難以把握

根據現行稅法規定，房地產涉及稅收主要的計稅依據為建筑工程價款、實際銷售金額、施工方應稅所得、建房者應稅所得。然而實際情況是，無論是建筑環節的施工方、銷售環節的建房者，基本是個人，無賬可查，而每個鄉鎮、每個樓棟在建造過程中的情況又千差萬別，使計稅依據難以查實。

1．從納稅主體看，個人建房難以控管。農村建房主體以個人為主，鮮有公司，有的也只不過記個流水賬，更談不上賬務健全、核算真實準確；各種合同中的單價和金額的真實性難以辨別，為逃避稅收簽訂“陰陽合同”的比比皆是；調查中凡納稅人提供的工程核算證明材料、工程造價、成本費用、銷售利潤等都不足采信。

2．從鄉鎮差異看，難以統一稅額核定標準。由于每個鄉鎮的地理位置不同，補償差異、基礎、市場行情、人工費用、原材料價格等因素，建筑成本各不相同。在辦理建房手續方面，有的收取了配套費，有的沒有收配套費，且收費標準不一，有的只辦理用地手續便建房，還有純粹農戶建房只交工本費的，有什么手續不辦就建房的。在建設過程中有采取單包工的形式，有的是采取大包的形式，還有的純粹是靠家庭作坊式建成一至半個單元的房子。在地理位置方面，有的鄉鎮由于受土地因素制約，寸土寸金，有的還要開山，有的地基松軟要加固等，不同的地域房子售價也不同，導致建房的收入、成本、費用都無法進行準確的核算。

（三）納稅義務混淆不清，容易引發不和諧因素

一是建房動因多樣性。改善居住條件、持房保值增值、追求豐厚利潤是建房的三大動因。同時，還有一定比例建房是因國家南水北調、扶貧開發、庫區移民搬遷、沿江滑坡體治理、生態旅游開發、國家扶貧開發等政策因素。由此，自住、自住兼外售、外售、合作建房等多樣性建房動因，每一種情況都極為復雜。二是建房方式多樣性。從施工看，有自建、外包（分包工包料和包工不包料等）、合作等多種形式。建房方式以及房屋處置的多樣性，由誰負擔建筑安裝、房屋銷售環節的稅收，也成為了現實難題。三是建房主體復雜多樣。農村房屋建設分為兩大類，一類是集鎮規劃區內的，另一類是規劃區外的。對于規劃區內原則上是要從嚴管理，必須持規劃、國有土地手續方可進行建設；而對于規劃區外的，主要是服務性質的，基本是鼓勵建設，只要依規定申請，有關部門即予審批。而在集鎮規劃區內建設的主體非常復雜，具體又有兩種情形：一種是占用集體土地或耕地違法建設，將集體土地使用權流轉，用于商品房開發的違法建筑；二種是在政府劃撥或出讓的土地上，不按規劃功能開發或使用，或者超規劃建設，并將限制銷售的房屋直接在市場上銷售，具有產權糾紛隱患。四是納稅義務與負擔稅收不一致。根據現行稅法規定，建房銷售的納稅義務人是賣房人，而實際中買賣雙方在協議中明確由買房人負擔相關稅費，更為嚴重的是賣房人沒有考慮房價中的稅收成本，買賣雙方都根本沒有考慮稅收因素。由此，如果對房屋建造、銷售環節進行征稅，將會出現應由賣房人承擔的稅負轉嫁給買房人的現實可能，而買房人（除了極少數房產的投資者外，多是為了改善居住條件的當地居民或農民）要負擔這兩個環節稅收，還不論自身應繳納的契稅，實際負擔更重。

由于私人建房與房地產開發存在著巨大的差別，而且目前國家僅對自建自住的有比較明確的政策，納稅人對其從事的應稅行為應該履行的納稅義務不清楚。如果對農村建房按現行房地產稅收政策執行到位，納稅人將面臨“既得利益回吐”甚至是“由盈轉虧”的局面，由此可能將稅負轉嫁買房人，稅務機關征收難度也相應增加，而且很容易引起不和諧因素。

三、破解農村私人建房稅收征管難的建議

開展農村私人建房稅收清理，是深挖隱性稅源、公平稅收負擔、組織財政收入的具體措施之一。在推進過程中要把握分類處理、法治、以人為本和公開、公平、公正的原則。

（一）建立機制，綜合治理

充分利用“三違”治理東風，由縣長或者分管縣長主持召開由稅務、建設、國土、公安等部門參加的專門會議，明確要求各部門充分履行職責，堅決打擊各類違建行為，為開展私人建房稅收清理掃除法律上的障礙。建立縣政府、鄉鎮政府兩個層面的協調配合機制，形成縣政府統一領導、縣直相關部門配合、地稅主抓、鄉鎮政府牽頭、鄉鎮相關職能部門參與、司法保障的整體聯動機制。因為農村私人建房牽涉面廣，國土、住建、地稅等相關部門都有職責，因此這些單位要各負其責，切實履行職責，加大法律宣傳、法律執行力度，定期互相通報情況，互相傳遞相關資料，達到齊抓共管、事半功倍的效果。

（二）把握原則，分步實施

一是分類處理。分門別類處理好集鎮規劃區內外的建房管理，從嚴約束集鎮規劃區內的私人建房，對于已建和在建的能夠通過補辦手續的堅決要求限期整改到位；確實因為經濟能力不能承受的，由相關職能部門根據有關規定靈活處置；沒有承受能力又必須建設的走聯建其他路子；對于又有能力又拒不辦理的而又影響較大的可考慮強制執行，對于待建的嚴格按照先辦后建的原則進行，由此推動農村私人建房健康、有序、合法發展，為加強私人建房稅收征管掃除法律上的障礙。二是分步實施。按照先宣傳、先疏導、后糾違、再清稅的步驟進行，實施中按照先手續齊全戶、后違章建筑戶的順序逐步推進，對違章建筑戶，先國有土地、后集體土地，做到違法用地（建設）處理一戶、稅收清算一戶。三是公開、公平、公正。對各類涉稅事項的認定和處理，依照相關標準一把尺子量到底，對應當公示的依程序進行公示，并接受社會監督。四是以人為本。堅持清理稅收與維護群眾合法權益相結合，在法律法規的范圍內，幫助解決弱勢群體的合理訴求。

（三）明確政策，疏導矛盾

現行的房地產行業稅收主要包括建筑環節、銷售環節，綜合稅率達20%左右。如果每個平方按800元計算一套房子就會在16000元左右，還不包括買方應繳的契稅。實際上，建房者大多數通過協議將各個環節稅收協議給買方負擔，因此買方很難承受這部分稅收負擔。而合法擁有私人建房是關乎民生和諧穩定的大事，如果不及時作政策調整進行化解，將造成矛盾進一步積壓。建議通過明確稅收政策，降低稅負，由各鄉鎮政府牽頭，與地稅部門共同確定本鄉鎮的最低單位建筑價格、最低單位銷售價格，在實施中可根據地段等因素，在每個鄉鎮劃分若干區域（標準），從而利用稅收的調節杠桿推動私人建房產權合法化，從而使該行業走上健康有序的發展軌道。

（四）強化征管，堵塞漏洞

一是切實加強稅法宣傳。召開由各建房戶參加的稅收政策宣傳輔導培訓會和行業專項稅收整治動員大會，印制稅收政策宣傳單，結合實際案例以案說法，在征管過程中耐心細致地做好政策解釋工作，提高納稅人稅法遵從度。二是開展稅源摸底。對私人建房進行全面摸底，做到心中有數。三是統一征管尺度。通過實地調查和納稅人提供的相關資料，結合房地產一體化管理辦法，分年度確定交易指導價格，公平稅負，減少核定不均衡造成的阻力。對已銷售的要全面清繳建筑安裝、銷售不動產各項稅收；對在建的根據工程進度及時入庫建筑安裝各項稅收；對涉嫌偷稅等違法行為的按規定移送查處，加大打擊力度，推動私人建房稅收管理從非常規化向常態化轉變。