水電開發的環境外部性及其法律調整
——以金沙江流域為例

成 紅,趙亞潔

(河海大學法學院,江蘇南京 210098)

水電開發的環境外部性及其法律調整
——以金沙江流域為例

成 紅,趙亞潔

(河海大學法學院,江蘇南京 210098)

水電屬于清潔能源,具有增加能源供給、優化能源結構等作用。我國水能資源豐富,水電開發具有天然優勢,但以金沙江流域為典型代表的水電過度、超前、無序開發業已造成嚴重生態破壞,帶來環境外部性。環境外部性問題的解決,是運用外部性理論和政府管制、經濟刺激手段實現環境外部性內部化的過程。可通過水電開發專項立法,明確流域水資源產權屬性,嚴格水電開發環評相關制度,完善水電開發稅費制度,實現水電開發的環境外部性的法律調整。

水電開發;環境外部性;外部性內部化;法律調整;金沙江流域

在人類歷史長河中,環境問題是伴隨社會經濟發展而出現的一個無法回避的全新問題。人類生存與發展離不開經濟活動,需要消耗環境資源,但經濟活動的消耗一旦超出環境資源承載能力,環境問題便產生了。就水電開發而言,本屬清潔能源的水電卻因過度、超前、無序開發而可能帶來環境問題,所謂水電開發“金沙江時代”的到來即伴隨著嚴重的流域生態破壞,敲響了生態安全警鐘。以金沙江為代表,我國流域水電開發的環境外部性不容忽視,因水電開發而失衡的經濟利益與環境利益關系亟待法律調整。

1 金沙江流域水電開發的主要問題:環境外部性

金沙江是我國最大的水電能源基地。金沙江位于青藏高原、云貴高原和四川盆地的西部邊緣,屬于長江上游河段,其干流具有徑流豐沛且較穩定、河道落差大、水能資源豐富、開發條件較好等特點。三峽水電站建成之后,中國水電建設邁入“金沙江時代”,全流域計劃開發25級電站,規劃總裝機規模相當于4座三峽電站。作為重要的生態屏障區,金沙江流域具有長江上游水源涵養、防風固沙和生物多樣性保護等重要功能,其生態環境質量直接關乎長江中下游乃至全國廣大區域[1]。

1.1 金沙江流域水電開發帶來生態破壞

目前,金沙江流域已建成或在建、籌建的水電站數量尚不足規劃的一半,但水電開發對流域生態環境的負面影響已然顯現。梯級水電開發將急流幾乎分割為靜水,改變了流域水環境,急流型河流生態系統演變為水庫生態系統,自然與農地植被淹沒,魚類等生物生存棲息地破壞,流域水文特征和水沙輸移過程改變,生態破壞嚴重。

1.1.1 自然植被與農地植被淹沒引發次生環境災害

水電開發中梯級電站的淹沒同時造成流域內植被淹沒。自然植被中的暖溫性針葉林淹沒面積最大,人工植被中的農地植被淹沒面積較大[2]。自然植被與農地植被淹沒造成不可逆的流域生態系統破壞,極易引發次生環境災害。

1.1.2 魚類等生物棲息地破壞危及生物多樣性

水電開發工程使魚類洄游通道被阻斷,降水水溫下降等連帶效果打破魚類生長規律,需依賴激流險灘生存的魚類被困在庫區,因失去賴以生存的棲息地而數量減少,面臨消失的風險[3]。

1.1.3 水文特征的改變引發地質災害風險

引流渠建設截斷了自然河道,自然溪流全年大部分時間流量銳減甚至干涸,依賴溪流環境繁衍生存的水生生物棲息地破壞殆盡,與此同時,豐水期引流渠的溢水又對原本十分脆弱的山體造成猛烈沖刷,帶來地震等地質災害風險[3]。

1.1.4 水沙輸移過程的改變引發水體污染

水沙輸移過程的改變使得局部河段淤積,其結果或使得河口泥沙減少進而加劇沖刷,或導致咸水上溯,或帶來污染物滯留進而改變水質,水庫一方面因入流挾帶的泥沙沉積逐漸淤積變淺,像湖泊一樣“老化”,另一方面因營養物增加、水草大量生長,形成湖泊型富營養化[4]。

1.2 水電開發帶來的生態破壞是環境外部性的表現

金沙江流域梯級開發帶來生態破壞,這不僅是單個水電工程的效應,更是全流域總體規劃的疊加效應,對整個流域生態環境具有潛在的、長期的、深遠的影響。金沙江流域水電開發引發環境外部性并非個案,生態破壞幾乎成為所有流域水電開發中都無法回避的環境外部性問題。一些投入巨大人力、物力建立的水電工程設施在經歷初期輝煌之后,不僅需要應對復雜的生態破壞結果,而且必須接受維持工程自身正常運行基礎的嚴峻挑戰,極大地偏離了工程建設初衷,甚至成為一種生態包袱[5]。

2 水電開發的環境外部性的實質:利益沖突

生態破壞是由個體經濟活動成本外溢所帶來的環境外部性問題。為追求自身利益最大化,企業作為經濟人往往會最大程度地向社會轉嫁經濟活動成本,其中很大一部分是環境成本——對環境資源的索取和對生態環境的破壞。水電開發中經濟發展成本向環境質量的轉嫁帶來環境外部性,其實質是經濟利益與環境利益的沖突。

2.1 經濟利益與環境利益的沖突

能源是人類活動和經濟社會發展的物質基礎。傳統能源在滿足人類需求的同時帶來空氣污染、氣候變暖等環境問題,優化能源結構、發展清潔能源日益受到重視。水力發電天然可再生、清潔無污染的優勢使其具有增加能源供給、優化能源結構、促進可持續發展等作用,以金沙江流域為例,其豐沛的水能資源在我國新型能源開發、能源結構調整中具有戰略意義。然而,受起步較晚、管理經驗不足、生態補償不到位等因素制約,我國流域水電開發的經濟利益與流域生態環境保護的環境利益沖突凸顯。

2.2 經濟利益與環境利益沖突的原因

水電開發中的經濟利益與環境利益沖突是市場失靈和政府失靈造成的。作為水電開發主要利用對象的流域水資源是一種公共物品,具有非競爭性與非排他性的特點,而企業為了自身經濟利益無限制地擴大社會成本,施外部性于他人,帶來市場失靈。例如,金沙江流經4省區,綿延數千公里,除干流規劃的25級水電站外,各支流還存在數量龐大的小水電項目。水電開發工程可觀的經濟利益驅使各企業進入金沙江流域競相圈水,不斷拉高裝機、庫容和發電規模,流域內蓄水大戰頻仍,造成嚴重的“公地的悲劇”,其最終結局不是全贏而是全輸。

我國水電開發項目未批先建、擅自變更等環評違法違規現象十分嚴重。例如,2009年金沙江中游魯地拉和龍開口兩座水電建設工程尚未通過環評審批即擅自攔壩截流,曾引發轟動一時的“環評風暴”。時至今日,水電開發項目未批先建現象仍然存在,大型水利樞紐的環評都是針對單一水電項目孤立進行的,總體缺乏對梯級水電疊加影響的綜合評價,無法評估梯級水電開發對整個流域的、中長期的可能風險,支流的大量小水電建設更是基本沒有環評[6]。不僅大型梯級水電開發項目缺少綜合環評,金沙江二、三級支流上梯級建設、網絡分布的小水電項目也缺乏環評的前置監管,環評中的生態補償措施嚴重缺位。我國現行《環境影響評價法》、《規劃環境影響評價條例》雖然對環評范圍及評價、審查、跟蹤、法律責任等環評各環節有所規定,但相關規定過于原則、缺少實施細則,政府對水電工程建設的監管力度遠遠不夠,由此帶來政府失靈。

市場失靈和政府失靈帶來水電開發的環境外部性,環境外部性的內部化則是流域水電開發和經濟發展的關鍵。

3 水電開發的環境外部性的內部化:利益衡平

3.1 經濟利益與環境利益亟待衡平

保護環境與發展經濟從來都不是一個非此即彼的命題。保護環境是發展經濟的題中應有之義,二者同質同源,發展經濟并不意味著犧牲環境,反之亦然。以犧牲環境為代價的經濟發展最終將使經濟發展不可持續;仇視一切經濟活動的純粹環保運動也會因經濟增長緩慢而帶來資金短缺,進而使得環保事業無法繼續。經濟發展應以環境承載力為界限,調動盡可能多的環境資源,維持經濟發展與環境保護的動態平衡,在可持續發展框架內尋求二者利益的最大化。水能作為可再生清潔能源是未來能源供給的新方向,水電開發是我國能源結構轉型中的一項有益探索,嚴格的前置審批程序和后續生態補償措施可將水電開發工程對流域生態環境的負面影響控制在流域生態環境可承載范圍內,進而在流域水電開發與流域生態保護之間達成平衡,最終實現流域水電開發的可持續與水能資源的可再生。

3.2 通過外部性內部化實現經濟利益與環境利益的衡平

外部性問題的解決即外部性的內部化。政府管制和經濟刺激是環境外部性內部化的兩大手段,二者各有特點。水電開發的環境外部性內部化需要綜合運用政府管制和經濟刺激手段,兼采剛性管制與柔性引導之長,以實現經濟利益與環境利益的衡平。環境外部性問題內部化的手段包括兩類:一是帶有權力色彩的強制性手段,如通過政府管制對企業的污染排放行為和資源開發行為進行監督、控制,要求企業公開生產信息和排污信息等;二是較柔和的引導性手段,如通過政府與企業之間的環境協定促使企業主動承擔環境保護責任,對企業進行行政指導,利用經濟刺激手段引導企業降耗減排。其中,政府管制和經濟刺激是實現環境外部性內部化的兩個最主要手段。

3.2.1 環境外部性內部化中的政府管制

環境外部性內部化中的政府管制是國家和對開發利用環境資源或向環境排放污染的企業進行強制性管理的“命令—控制型”手段。在國家環境管理活動中,政府通過設置企業進入相關市場的前置審批與許可程序,監督與控制企業經濟活動中的排污行為和資源開發行為,要求企業采取與其污染排放和資源利用程度相當的生態補償措施,設置企業環境違法責任等,使企業承擔經濟活動的環境成本,達致政府管制之目的。政府管制的優勢在于可以通過政府這個“裁判者”規范市場經濟主體的活動,有效改善因市場失靈而導致的社會資源低效配置狀況。

3.2.2 環境外部性內部化中的經濟刺激

環境外部性內部化中的經濟刺激是通過一系列微觀刺激和宏觀調控的經濟手段的運用,刺激并引導企業主動降耗減排,實現其經濟活動外部成本的內部化。經濟刺激的具體手段包括征收環境稅和污染費、給予環保產業稅收優惠、排污權交易、發放清潔生產補貼等,其中的稅費指“對向環境排放的每一單位污染物征稅或收費,其大小盡量反映每一單位排放物的外部成本”[7]。經濟刺激對企業經濟活動具有引導作用,例如,當環境稅費幾乎等于或超過采用清潔生產工藝或環保裝置所需成本時,企業便不再是被動的環保者,而會主動選擇采用清潔生產工藝或安置環保裝置,從而使得環境外部性內部化。經濟刺激手段相對于政府管制手段而言更具靈活性、有效性。

4 水電開發的環境外部性之法律調整

我國目前尚無水電開發專項立法,僅在《水法》、《環境影響評價法》、《水利水電工程管理條例》等立法中有零星的涉及水電開發的一般性規定,且相關規定過于原則、內容滯后,法律調整力度有限。建議推動我國水電開發專項立法,通過立法嚴格水電開發環評相關制度以加強政府管制,通過明確流域水資源產權屬性、完善水電開發稅費制度以加強經濟刺激,并健全相應的流域執法保障制度,最終實現水電開發的環境外部性的法律調整。

4.1 嚴格水電開發環評相關制度

環評制度旨在從源頭上預防生態破壞。通過規劃環評和建設項目環評,調控、監管水電開發規劃及工程建設項目,可有效防范生態破壞,實現流域水資源的有序開發。應以新《環境保護法》的實施和《環境影響評價法》的修訂為契機,在水電開發專項立法中嚴格水電開發環評相關制度。①規定更為嚴格的水電開發環評準入條件。例如,在飲用水水源保護地、流域生態保護區的核心區域和緩沖區域內嚴禁批準水電開發項目;啟動梯級水電開發中流域生態環境戰略環評,將水電項目的防洪、灌溉、航運、供水、攔沙等綜合效益列入環評考核因素,對整個流域水電開發項目進行系統評估。②設置更為嚴格的水電開發環評違法違規責任,加大水電開發企業的違法成本,并通過項目跟蹤制度實現政府對企業水電開發建設項目的全程監管。③規范環評技術服務市場,定期審核環評機構的資質,保證水電開發環評的中立性和專業性。④以制度完善為基礎,加強環評審批、驗收的公示,保證公示信息的完整性、透明度,并通過組織問卷調查、聽證會、論證會等搭建公眾參與平臺,真正實現水電開發環評的公眾參與。

4.2 明確流域水資源產權屬性

明確流域水資源產權屬性是實現水電開發的環境外部性內部化的前提。“科斯定理在環境資源法上的適用,就是要明確水資源的產權,實際上就是界定企業和個人對流域水資源上所有的權利,以及超越權利范圍所應承擔的責任。”[8]我國水資源屬于國家所有,水資源的使用收益權能通過行政許可方式被賦予獲得水資源開發許可的企業。在水電開發專項立法中明確流域水資源產權屬性,首先需要明確流域水電開發主體,界定跨區域的流域水資源使用權并進行確權登記,其次應落實嚴格的水資源管理制度,建立水權水市場體系。明晰的產權和嚴格的監管是流域水資源有序開發的基本保障。

4.3 完善水電開發稅費制度

我國實行水資源有償使用制度,企業取水需要繳費,但取水企業進行水電開發往往只需負擔相當于其取水收益很小比例的費用,所繳費用遠不足以補償水電開發的環境成本。因此,應在水電開發專項立法中設立水電開發企業環境保護保證金制度,完善水電開發環境稅費制度,制定符合比例的水資源費和水污染費征收標準,盡快開征環境稅;以環境保護保證金和水電開發環境稅費為主要來源,成立流域環境保護專項基金,用于流域開發的后期生態補償。

4.4 健全流域執法保障制度

目前,我國水資源管理采取條塊分割模式,同一流域的執法主體、執法尺度不盡相同,影響法律規定的實施效果,不利于水電開發環境外部性的內部化。應在水電開發專項立法中明確統一的水資源管理體制,尤其應打破現有按行政區劃分割的跨行政區域的流域管理模式,建立流域水資源利用和水污染防治統一管理機構,統一執法主體和執法尺度,完善執法責任倒查制度,實現流域開發全過程的動態監控,并定期公示環境監測結果,為水電開發環境外部性的內部化提供有力的執法保障。

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F407.9

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1003 -9511(2015)03 -0056 -03

2015-03 -28 編輯:陳玉國)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.03.013

成紅(1963—),女,安徽滁州人,副教授,從事環境與資源保護法學研究。E-mail:chenghongmc@163.com