寬帶協議存在的問題及法律規制

石東洋　張麗芬（山東省陽谷縣人民法院　山東陽谷252300）

寬帶協議存在的問題及法律規制

石東洋張麗芬
（山東省陽谷縣人民法院山東陽谷252300）

在寬帶協議中，消費者權益保護不周是多方面共同作用的結果。電信運營商的強勢地位和壟斷地位是造成保護不足的根本原因，監管缺位和寬帶協議作為格式合同自身的特點是消費者權益保護不足的重要因素。為更好地保護消費者利益應完善監管，引入競爭，落實普遍服務義務。

寬帶協議 權益保護 完善規則

電信服務合同作為無名合同，受到《合同法》和《電信條例》等相關法律的規范。電信服務合同特別是寬帶協議作為一種新型的產業合同也暴露出許多問題，導致現實生活中存在大量的糾紛。現有的法律規范不能有效保護電信消費者的合法利益，原因是多方面的。為更好地保護消費者利益應完善監管，引入競爭，落實普遍服務義務。

一、寬帶協議與電信服務合同

1.寬帶協議與電信服務合同的概念。根據2004年《關于規范電信服務協議有關問題的通知》，電信服務協議是指電信業務經營者為了重復使用而預先擬定的規范與電信用戶之間的權利義務關系的合同。但在現實生活中也存在電信運營商與大客戶之間協商簽訂的合同。本文主要研究的是電信運營商為了重復使用而預先擬定的格式合同。因此，電信服務合同可以界定為移動電信運營公司向電信用戶提供語音和文字通訊、網絡以及與上述業務相關的服務，用戶向電信運營公司支付費用的雙務有償合同。其具體表現形式為載明電信經營者與用戶之間權利與義務關系的合同、業務受理單、業務變更登記單等書面文件。［1］電信運營商通常向電信用戶提供包括語音和文字通訊、網絡以及與上述業務相關的服務，因此電信服務合同通常又包括移動電信服務合同和寬帶協議兩種類型。寬帶協議主要是電信運營商基于自己所建設的網絡為用戶提供包括語音、信息等大量信息傳輸的需求、基礎的web瀏覽和e-mail特性的服務協議。根據《合同法》第二條：合同是平等主體之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。合同與協議已經沒有區別，兩者可以相互適用，在現實生活中，電信服務合同提供的寬帶服務通常稱為寬帶協議，因此本文根據習慣稱為寬帶協議而不是合同。寬帶協議中的一方合同當事人是用戶，也就是接受寬帶服務的消費者。

2.寬帶協議的特征。寬帶協議作為電信服務合同的一種類型，當然具備了電信服務合同所具有的特性。根據學者目前已有的研究，電信服務合同具有以下特性：第一，電信服務合同的主體是特定的。電信服務合同中電信服務的提供者只能是電信運營商，目前在中國大陸境內只有中國移動、中國電信和中國聯通三家電信運營商，而接受服務的主體是不特定的社會公眾；第二，電信服務合同締結的強制性。電信產業屬于公共服務行業，如無不正當理由，電信運營商不能拒絕用戶的締結要求；第三，電信服務合同的標的物具有特殊性。電信服務合同的標的物是電信資源，根據《電信條例》第27條第2款的規定，是指無線電頻率、衛星軌道位置、電信網碼號等用于實現電信功能且有限的資源，而標的是運營商提供服務的行為，因此用戶只有電信資源在一定時期內的使用權；第四，電信服務合同的形式具有特定性。對于一般用戶而言，電信服務合同一般都是格式合同，由運營商預先擬定。寬帶協議具有以上電信服務合同的特性，也具有一些獨有的特征：第一，技術性極強。近二十年來，網絡技術得到飛速發展，寬帶協議背后所依賴的技術也日趨復雜，導致電信運營商和用戶之間的失衡；第二，產業性。網絡技術的進步，產業性不斷增強，電信服務產業成為國民經濟的重要產業，在這一背景下，移動電信服務合同已經不再是一個簡單意義上的服務合同，而是一種典型的產業性合同。［1］

二、寬帶協議存在的主要問題

1.網絡質量存在問題。據《工業和信息化部關于電信服務質量的通告（2012年第1號）》顯示，網絡質量方面的申訴占申訴總量的25.9%。在網絡質量上，一方面表現為網速縮水。電信運營商所承諾的網速無法達到，在上網高峰期表現更加嚴重，有的用戶網速縮水甚至達到一半，根據人民網的網上調查，有77.1%的受調查網民相信自己所用的是假寬帶。所謂“假寬帶”，即網民實際使用的寬帶下載速率低于運營商提供的名義寬帶速率。調查顯示，在使用4M寬帶的用戶中，平均速度在400KB/S以下的占91.2%；2M寬帶用戶中，平均速度在200KB/S以下的占83.5%；1M寬帶用戶中，平均速度在100KB/S以下的占67.6%。另一方面，與網速縮水相對應的則是網絡費用高昂。有學者估算，全球網速最快的國家是韓國，韓國的互聯網平均連接速度和峰值連接速度均為最高，分別為16.7Mbps和46.8Mbps，中國大陸以1.4Mbps的網速排在全球第90名，與此相對應的是中國大陸固定寬帶用戶上網1M帶寬每月費用實際折合13.13美元，是越南的3倍、美國的4倍、韓國的29倍、中國香港的469倍。（數據來源《2011年中國寬帶用戶調查》，DCCI互聯網數據中心中國互聯網監測研究權威結構&數據平臺）。中國寬帶用戶所享受到的是質次價高的服務。這種服務可能已經不僅僅是網速質量的問題，甚至涉及消費欺詐。

2.收費方面存在爭議。據《工業和信息化部關于電信服務質量的通告（2012年第1號）》顯示，收費方面的申訴占申訴總量的32.4%。前文所述，與中國寬帶用戶所接受的服務相比，中國的寬帶用戶所付出的成本是高昂的。電信產業是基礎產業，電信運營商具有普遍服務的義務。國際經濟發展與合作組織OECD在其《普遍服務和電信資費的改革報告》中將電信普遍服務定義為：任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信服務，而且無論是服務質量還是資費標準均應一視同仁。普遍服務的義務包括四個方面：第一是電信普遍服務每個人均能獲得；第二是電信普遍服務的獲得不分地點，無論是繁華的地方還是落后的地方；第三是電信普遍服務的價格是能夠獲得，即使對低收入的貧困的階層；第四是電信服務獲得機會與結果是均等的，質量與資費的獲得也是均等的。電信運營商過高的定價很明顯不符合普遍服務的義務。

收費爭議的另一個方面則是寬帶協議結束的違約金問題。寬帶協議作為格式合同，存在兩種付費模式，一種是后付費合同，這種合同多以信用為擔保，在使用一定期限后繳納費用；另一種是預付費合同，這種合同是電信用戶事先支付一定期間的費用，期滿后合同截止。現實生活中，預付費合同比較容易出現問題。通常表現為用戶在協議到期后就不再續費，認為協議已經停止，但是由于寬帶協議作為格式合同，大部分用戶忽略了寬帶協議的違約金條款。寬帶協議通常規定在協議到期后，寬帶會自動延長1到3個月，如果用戶沒有及時去辦理拆機業務，就會產生延期的這1到3個月的費用。延期的時間期滿后，就會產生滯納金問題。滯納金按照每天3‰計算，長時間計算滯納金不僅會超過延期寬帶費用，甚至達到一個天文數量。這是一種惡意鼓勵消費問題，在收費爭議上占主要地位。滯納金的產生是源于格式合同的規定，而電信用戶并沒有注意到協議的規定。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第六條第一款規定：提供格式條款的一方對格式條款中免除或者限制其責任的內容，在合同訂立時采用足以引起對方注意的文字、符號、字體等特別標識，并按照對方的要求對該格式條款予以說明的，人民法院應當認定符合合同法第三十九條所稱“采取合理的方式”。而在電信運營商與用戶的協議中，違約金條款并沒有被電信運營商采取合理的方式對用戶進行提示。電信運營商和用戶的寬帶協議既然有違約金條款的規定，在協議結束后，電信運營商也有提示的義務。

3.服務質量存在問題。據《工業和信息化部關于電信服務質量的通告（2012年第4號）》顯示，關于服務質量方面的申訴量占到申訴總量的41.7%。服務質量存在的問題主要是用戶寬帶故障接入增多、服務較慢和服務出錯。還有就是，電信運營商為了擴大自己的業務量進行片面宣傳，只宣傳對用戶有利的地方，回避了用戶的義務以鼓勵用戶消費，這種宣傳容易造成事后糾紛。

三、寬帶協議質量問題的原因分析

1.行業壟斷，缺乏競爭。2008年中國電信行業進行了新一輪的合并潮，原有的六家電信運營商中國移動、中國電信、中國聯通、中國衛通、中國鐵通和中國網通最終只留下三家電信運營商和一家衛星通信運營商，中國網通與中國聯通G網合并為中國聯合網絡通信集團有限公司，簡稱中國聯通。中國電信收購了原中國聯通的C網及原中國衛通的基礎電信業務，中國鐵通并入中國移動，中國衛通則成為國際衛星通信公司，獨家壟斷國內衛星通信，和三家電信運營商在基礎電信業務領域不存在任何競爭。這次電信運營商的合并并不是基于市場而是基于國家的行政管制，力圖促進三家電信運營商的競爭，但是這種劃分并沒有改變整個行業的壟斷狀況，首先中國移動的實力最為強大，2011年中國聯通和中國電信利潤的綜合不及中國移動的六分之一，并沒有改變中國移動一家獨大的局面。其次三家電信運營商之間不會就電信業務展開實質性的競爭，包括在移動通信和寬帶等各個方面。三家運營商合力壟斷中國電信服務市場，就足以獲得高額利潤，沒有充足的動力改進自己的服務，提高服務水平。

2.技術要求高，用戶弱勢。寬帶協議所依賴的電信業是一個典型的技術產業領域，而與此相對的是消費者處于不知情的弱勢地位，無法對抗電信運營商雄厚的技術實力。比如寬帶和固定電話之間的關系，電信運營商要求安裝寬帶時必須使用固定電話，理由就是沒有固定電話技術上無法安裝寬帶，但是安裝固定電話會產生包括座機費等一系列費用，至于寬帶是不是必須依靠固定電話一般的用戶無法判斷，只能聽從電信運營商的意見。一旦發生技術上的問題，由于用戶在技術上的弱勢無法有效舉證。電信運營商利用用戶在技術方面的弱勢可以獲得更多的收益。電信運營商掌握電信碼號等一系列的電信資源，消費者掌握的資源很少，一旦寬帶服務出現各種問題，電信運營商更多的時候是把責任歸咎于暴雨洪澇、臺風地震等災害，很少認為自己需要承擔責任，而用戶只能承擔無謂的損失。

3.利益較小，維權成本過高。針對用戶個人而言，盡管包括寬帶在內的電信產業占據日益重要的地位，但是寬帶所產生利益糾紛仍然較小。與之相對應的維權成本過高，需要付出大量的時間和金錢成本，這造成大量用戶不愿意進行維權，而是采取逆來順受的態度接受電信運營商的不良行為。

4.監管缺乏，保護用戶不足。目前中國電信服務業的主要監管機構是中國工業和信息化部，工信部主要負責信息化的推廣與建設，監督電信運營商的服務質量等問題，競爭方面的問題由發改委、國家工商總局和商務部負責。電信運營商的主要管理機構是工信部，同時2008年電信運營商的合并與改組的主導機構就是工信部。從操作的角度看，電信業管制者剛剛從“裁判球員”一體化的系統中分離出來，與被管制者有著千絲萬縷、孰輕孰重的關系。要求管制當局對市場競爭的公平性負責，就必須要求管制當局本身的獨立性。監管者不獨立，責任不明確，監管者就極易被監管者俘獲。［1］同時電信行業的一些標準本身就是電信運營商與工信部聯合制定，這也為監管帶來一定的難度。

5.格式合同不利于消費者權益的保護。目前消費者與電信運營商簽訂的寬帶協議都是由電信運營商事先擬定的，而電信運營商提供的這些寬帶協議消費者要么全部不接受，要么就只能全部接受。根據《合同法》第39條規定：采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應當遵循公平原則確定當事人之間的權利和義務，并采取合理的方式提請對方注意免除或者限制其責任的條款，按照對方的要求，對該條款予以說明。但現實生活中，消費者在與電信運營商簽訂寬帶協議時由電信運營商提供，并且要求消費者直接簽字，并不會向消費者解釋格式條款的內容。電信運營商不解釋格式條款一方面是因為消費者過多，時間緊張不可能花太多時間對所有的消費者解釋，另一方面則是電信運營商希望通過這種方式獲得不正當利益。電信運營商此舉很明顯違反了《〈合同法〉司法解釋二》第6條：提供格式條款的一方對格式條款中免除或者限制其責任的內容，在合同訂立時采用足以引起對方注意的文字、符號、字體等特別標識，并按照對方的要求對該格式條款予以說明。由于電信運營商自身的利益使電信運營商在寬帶協議中并沒有盡到提示義務，侵害了消費者的權益。同時由于電信運營商的強勢地位，造成在寬帶協議中電信運營商和消費者的權利義務失衡，電信運營商的權利過大，電信運營商多在寬帶協議中免除自己的責任。

在寬帶協議中，消費者權益保護不周是多方面共同作用的結果。電信運營商的強勢地位和壟斷地位是造成保護不足的根本原因，監管缺位和寬帶協議作為格式合同自身的特點是消費者權益保護不足的重要因素。這些因素是導致用戶付出高昂的價格卻接受較差服務的原因。

四、消費者權益的保護

1.完善監管機制，切實保護消費者利益。中國電信服務業的監管缺乏獨立性，但是電信服務業的監管已經初步建立，工信部在電信服務業的監管上發揮越來越大的作用。電信服務業的監管必須保持獨立性，因此工信部在電信服務的監管方面必須保持獨立性。電信服務業作為一個技術性極強的新型產業，對電信服務業的監管不同于對傳統產業的監管，需要既保持監管機構的獨立性，同時也要顧及新型產業的發展，能夠促進電信服務業更加健康有序的發展，不能監管過死，阻礙產業的發展。

在競爭方面，發改委在2011年開始對中國聯通和中國電信在寬帶接入上的壟斷展開調查，以明確中國聯通和中國電信在寬帶接入方面是否構成壟斷和對中國寬帶價格方面的影響。隨后兩家電信服務企業申請中止壟斷調查，承認企業在互連互通以及價格上確實存在不合理行為，并承諾整改，將提高網速和降低寬帶資費。此舉說明發改委已經開始使用《反壟斷法》對壟斷行為進行規制，應該避免出現虎頭蛇尾的現象，切實維護消費者的權益。

2.引入競爭機制，完善市場。中國電信服務業有中國移動、中國聯通和中國電信三家運營商，這三家運營商已經形成事實上的壟斷地位。在寬帶接入方面，中國電信和中國聯通占據絕對的市場，形成北聯通南電信的局面，彼此之間很難展開實質性的競爭。這一局面已經嚴重影響到中國電信業的發展。一個典型的例子就是中國2008才發放3G牌照，而國際上2003年就已經開始發放和經營3G業務。目前的電信壟斷局面也造成寬帶上高價格和低網速，嚴重影響和阻礙了中國電信業和互聯網的發展。破除電信業壟斷關鍵的是需要實現互聯互通，避免價格歧視。互聯互通立足于外部性，可以有效地降低成本，促進電信業的整體發展。實現互聯互通不僅可以避免前期投資的重復建設，也可以實現資源共享，實現規模經濟。中國在加入WTO時承諾逐步放開電信業，同時廣電也開始經營自己的寬帶業務，這些因素都導致在寬帶接入上電信運營商面臨更大的競爭。引入競爭完善市場中，政府應該發揮更大的作用，不僅要積極引導電信運營商的競爭，也要對電信運營商的壟斷等行為進行監管。

3.落實普遍服務義務，促進社會福利。電信普遍服務的原則主要是指任何人在任何地方、任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務，而且服務質量和資費一視同仁。普遍服務的原則包括三個方面：普遍性、平等性和可購性。可用性也被稱為普遍性，主要解決的是地區之間的差別，不能因為地區成本、用戶密度等因素提供差別服務，特別是在用戶密度較低等地區拒絕提供服務。可購性則主要解決的是電信普遍服務的價格問題，特別是面對低收入的貧困階層，使低收入階層能有機會享受到電信普遍服務。而非歧視性也被稱為平等性，主要解決的是電信普遍服務的差別服務問題，實現在電信接入、電信服務價格方面的均等。2004年1月，國家信息產業部出臺了《農村通信普遍服務——村村通工程實施方案》，提出由中國電信、移動、網通、聯通、鐵通、衛通六家基礎運營商根據業務收入和利潤按比例分配村村通任務的“分片包干”方案。［2］這種方案是允許電信運營商進行交叉補貼。盡管這種安排帶有濃厚的行政色彩，但是這也初步解決了普遍服務的普遍性即可接入性問題。目前中國電信業普遍服務的重點在于價格和質量問題。中國電信運營商不僅應該降低寬帶的價格，也應該提高服務質量和網速。實現普遍服務義務的方式有多種，既可以采取國家資金補貼，也可以建立普遍服務基金。無論采取哪一種方式都需要電信運營商切實履行普遍服務的義務，增進社會福利。

4.完善寬帶協議，避免糾紛。電信運營商在寬帶協議中回避了自己的提示義務，造成了大量糾紛。表面上看電信運營商可以通過回避提示義務獲得大量的利益，但是電信運營商也損壞了自己的聲譽，最終對電信運營商的發展不利。因此，電信運營商應當對寬帶協議進行完善，并且在完善的過程中有個向消費者征求意見的過程，只有這樣才能減少糾紛，促進電信服務業的發展。

［1］劉經靖.移動電信服務合同中的弱勢群體保護［J］.河北法學，2007（02）.

［2］丁茂中.論經濟效率與消費者福利的沖突——以電信行業普遍服務為視角［J］.政法論叢，2007（06）.

責任編輯：哈麗云

D913.6

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.20