當(dāng)前新疆防沙治沙面臨的主要困難及解決途徑*①

陳鯤玲　戴君峰（新疆社會(huì)科學(xué)院新疆烏魯木齊 8300新疆防沙治沙工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)辦公室 新疆烏魯木齊 8300）

當(dāng)前新疆防沙治沙面臨的主要困難及解決途徑*①

陳鯤玲1戴君峰2
（1新疆社會(huì)科學(xué)院新疆烏魯木齊 8300112新疆防沙治沙工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)辦公室 新疆烏魯木齊 830011）

加快新疆沙化治理，為當(dāng)?shù)厝罕娫旄＃欣谛陆l(fā)展和穩(wěn)定。新疆防沙治沙工作要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持以人為本、實(shí)事求是、因地制宜，著力改善沙區(qū)人民的生存、發(fā)展條件，推動(dòng)沙區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

新疆 防沙治沙 困難 解決途徑

新疆水資源短缺，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)脆弱，天然綠洲縮小退化，荒漠化面積呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)大趨勢(shì)，保護(hù)任務(wù)十分繁重。建設(shè)美麗新疆，必須有序推進(jìn)沙漠化治理。

一、新疆土地沙化基本情況

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，新疆荒漠化土地總面積為107.12萬(wàn)平方公里，占新疆國(guó)土總面積的64.34%。主要分布在伊犁州（州直屬、塔城、阿勒泰）、昌吉、吐魯番、哈密、巴音郭楞、阿克蘇、喀什、克爾克孜、博爾塔拉、和田、石河子、克拉瑪依、烏魯木齊14個(gè)地（州、市）及4個(gè)自治區(qū)直轄市中的79個(gè)縣（市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)175個(gè)農(nóng)墾團(tuán)場(chǎng)，沙化土地分布的縣占全疆總縣數(shù)的91.01%。從土地沙化及縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r看，新疆32個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和3個(gè)自治區(qū)級(jí)貧困縣中，有34個(gè)分布于風(fēng)沙區(qū)，合計(jì)沙化土地面積達(dá)23.68萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的38%。同時(shí)，由于受沙化危害直接或間接導(dǎo)致近209萬(wàn)人處于貧困線以下，占全區(qū)貧困人口的92%。從近年來(lái)發(fā)生的沙塵暴情況看，發(fā)生日數(shù)雖然在波動(dòng)中減弱，但也于2000年、2001年、2002年及2006年造成了較為嚴(yán)重的危害。2013年4月22日至24日，新疆東部和南疆盆地遭遇揚(yáng)沙或浮塵天氣，全區(qū)阿克蘇、吐魯番、喀什、克拉瑪依、烏魯木齊等13個(gè)地州市共45個(gè)縣市不同程度受到大風(fēng)沙塵災(zāi)害，災(zāi)害造成18.2萬(wàn)人受災(zāi)、1人死亡、363間房屋倒塌、7 270頭牲畜死亡、農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)8.1萬(wàn)公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失5.19億元。

隨著近年來(lái)新疆沙漠化防治力度的加大，沙化速度逐年減緩，但是沙化面積還是處于上升趨勢(shì)，總體來(lái)看，新疆沙漠化防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻而緊迫。

二、當(dāng)前新疆防沙治沙面臨的主要困難

1.對(duì)防沙治沙重要性認(rèn)識(shí)有待提高。從世界范圍來(lái)看，公平享受良好的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為人們的一項(xiàng)基本權(quán)益。但我國(guó)民眾的防沙治沙意識(shí)還停留在較低的層次上，公眾的環(huán)境道德意識(shí)較弱，對(duì)防沙治沙重要性的認(rèn)識(shí)還有待提高。

2.新疆防沙治沙工作和社會(huì)問題聯(lián)系不緊密。（1）與扶貧工作缺乏協(xié)作機(jī)制。新疆沙漠及土地沙化地區(qū)，大多是少數(shù)民族和貧困人口集中分布的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境相對(duì)惡劣，經(jīng)濟(jì)落后。從全疆范圍看，沙化嚴(yán)重的有81個(gè)縣市，貧困縣（含國(guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)）占到41.98%以上。貧困是一個(gè)復(fù)雜多維的現(xiàn)象，收入貧困只是最基礎(chǔ)的貧困形式，還包括人文貧困、知識(shí)貧困和生態(tài)貧困等。在實(shí)際工作中，以往扶貧工作大多把重點(diǎn)放在了減少收入貧困方面，卻忽視了生態(tài)貧困的改善。

（2）與民生改善工作缺乏有機(jī)結(jié)合。在新疆，沙區(qū)“沙進(jìn)人退”的問題依然嚴(yán)重。每年春季各地頻發(fā)的沙塵暴為當(dāng)?shù)鼐用裨斐闪藝?yán)重的經(jīng)濟(jì)、精神損失，近年來(lái)全疆大幅改善民生狀況，但是環(huán)境民生作為所有民生的基礎(chǔ)并沒有引起足夠的重視。

3.防沙治沙相關(guān)政策、法律規(guī)章制度有待完善。（1）防沙治沙管理體制不暢。我國(guó)《防沙治沙法》于2001年正式公布，其中第五條“防治職責(zé)分工”中規(guī)定：在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國(guó)防沙治沙工作。國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定的職責(zé)和國(guó)務(wù)院確定的職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，共同做好防沙治沙工作。但是，在具體的管理規(guī)定中，并沒有對(duì)分管部門的管理職權(quán)作出具體的規(guī)定，也沒有對(duì)有關(guān)各部門之間關(guān)系進(jìn)行具體的界定。新疆在“自治區(qū)實(shí)施《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》辦法”中指出：林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、財(cái)政、發(fā)展改革、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門和氣象主管機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)防沙治沙的相關(guān)工作。這樣林業(yè)主管部門在防沙治沙工作中要組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)其他同級(jí)甚至級(jí)別高于它的單位，這必然會(huì)給實(shí)踐中具體工作的開展帶來(lái)許多問題，很難組織、協(xié)調(diào)好各部門之間的關(guān)系，最終會(huì)導(dǎo)致防沙治沙的很多工作無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

（2）監(jiān)測(cè)體系基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。新疆防沙治沙工作面臨治理面積大、治理成果維護(hù)和監(jiān)測(cè)任務(wù)繁重的嚴(yán)重形勢(shì)。目前，自治區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)都不健全，尚未形成包括防沙治沙監(jiān)測(cè)中心、各地州級(jí)防沙治沙監(jiān)測(cè)中心和縣級(jí)（師級(jí)）監(jiān)測(cè)站點(diǎn)在內(nèi)的、自上而下三級(jí)監(jiān)測(cè)體系，各地州和師（團(tuán)）也沒有建立監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，無(wú)法對(duì)大規(guī)模的防沙治沙工程進(jìn)行監(jiān)測(cè)，掌握其變化動(dòng)態(tài)。項(xiàng)目治理區(qū)中只有和田地區(qū)和且末縣建立了林業(yè)生態(tài)監(jiān)測(cè)站，因此從整體上看，防沙治沙事業(yè)還沒有形成完備的監(jiān)測(cè)體系，很難掌握防沙治沙成效和治理區(qū)生態(tài)變化動(dòng)態(tài)指標(biāo)，不能及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)治理模式，從而影響防沙治沙工程的質(zhì)量和進(jìn)度，不利于防沙治沙工作的改進(jìn)和技術(shù)的提高。同時(shí)，基層工作人員不足，身兼數(shù)職，多頭管理現(xiàn)象非常普遍。

4.防沙治沙資金瓶頸突出。（1）防沙治沙資金投入總量不足。新疆沙區(qū)受條件差、土壤貧瘠等自然條件影響，防沙治沙成本越來(lái)越高。盡管國(guó)家對(duì)防沙治沙的投資有所增加，但與實(shí)際需求的差距依然很大，投資標(biāo)準(zhǔn)低，總量不足的問題依然非常突出，在很大程度上影響了防沙治沙的速度和質(zhì)量。雖然近年來(lái)防沙治沙投入增大，2014年全疆防沙治沙工作投入1.6億元，但是，考慮到新疆沙化面積大，防治任務(wù)重等現(xiàn)實(shí)問題，缺口依然很大。各地防沙治沙主要是通過國(guó)家林業(yè)、畜牧和水利等工程進(jìn)行“捆綁式”兼顧開展，但此方式在實(shí)際操作中重點(diǎn)不突出，常顧此失彼，制約和影響了全區(qū)防沙治沙工作的整體推進(jìn)。

（2）治沙造林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亟待提高。據(jù)自治區(qū)人大常委會(huì)調(diào)研組2012年對(duì)南疆環(huán)塔里木防沙治沙情況的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，人工造林治沙，包括水電配套、土地平整、苗木、定植、節(jié)水管材等費(fèi)用，每畝造林成本平均在1 800元。（受地域、樹種等因素的影響，區(qū)域會(huì)有差異，奇臺(tái)約為800元）按現(xiàn)行造林政策補(bǔ)助，國(guó)家和自治區(qū)各項(xiàng)補(bǔ)助加起來(lái)每畝為300元，差額最多達(dá)1 500元，要由基層單位和職工群眾投工投勞承擔(dān)，這種情況不僅制約著防沙治沙的進(jìn)程，而且影響著基層造林治沙的積極性。

5.土地沙化治理中公眾參與度低。（1）公眾對(duì)防沙治沙的意識(shí)還停留在較低的層次上。從調(diào)研情況看，公眾的環(huán)境道德意識(shí)較弱，參與防沙治沙活動(dòng)的總體水平較低，在環(huán)境意識(shí)中表現(xiàn)出很強(qiáng)的“政府依賴型”。人人希望有一個(gè)好的環(huán)境，卻不知道如何參與環(huán)境保護(hù)，在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系認(rèn)識(shí)上，公眾更傾向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)重于環(huán)境保護(hù)，因?yàn)槟軌驇?lái)更多的經(jīng)濟(jì)收入。政府出臺(tái)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的原則和重要性。但是在實(shí)際操作中，環(huán)境建設(shè)往往讓步于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)。長(zhǎng)此以往，必將導(dǎo)致公眾對(duì)環(huán)境建設(shè)的熱情度不高，參與程度僅僅停留在政府的呼吁層面上。

（2）公眾參與的主要形式仍然屬于政府倡導(dǎo)下的參與。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在防沙治沙的工作中，當(dāng)政府決定實(shí)施某一項(xiàng)政策時(shí)，公眾就被組織起來(lái)參與，一旦政府沒有實(shí)施該政策時(shí)，這種所謂的“公共參與”就會(huì)缺失。另外，由于公眾參與是在政府倡導(dǎo)下進(jìn)行的，很難有自己獨(dú)立的立場(chǎng)，導(dǎo)致這種公共參與形式大于內(nèi)容。

三、進(jìn)一步推進(jìn)新疆防沙治沙工作的對(duì)策建議

防沙治沙工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的問題。應(yīng)堅(jiān)持“高度重視、科學(xué)規(guī)劃、因地制宜，先易后難、先急后緩，重點(diǎn)突破、提高效益”的原則，逐步推進(jìn)防沙治沙工作順利開展。

1.轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，充分認(rèn)識(shí)到防沙治沙工作的重要性。在新疆，防沙治沙工作不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也關(guān)乎到社會(huì)穩(wěn)定問題。因此，需高度重視新疆沙化問題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)防沙治沙工作任期目標(biāo)責(zé)任制，將防沙治沙目標(biāo)作為一項(xiàng)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行考核，層層簽訂責(zé)任書，做到任務(wù)明確，責(zé)任落實(shí)。

2.整體布局、重點(diǎn)突破，推進(jìn)防沙治沙工作有序進(jìn)行。防沙治沙要由局部試驗(yàn)示范轉(zhuǎn)向整體控制，當(dāng)前要盡快制定整體治理方案。結(jié)合自治區(qū)出臺(tái)的《新疆主體功能區(qū)規(guī)劃》《新疆生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》以及《新疆水涵養(yǎng)區(qū)規(guī)劃》等，將目前不具備治理?xiàng)l件和具有特殊生態(tài)保護(hù)價(jià)值且相對(duì)集中連片的沙化土地劃定為封禁保護(hù)區(qū)，實(shí)行嚴(yán)格的封禁保護(hù)。對(duì)沙漠邊緣有一定治理?xiàng)l件的區(qū)域，劃定恢復(fù)保護(hù)區(qū)，大力推進(jìn)重點(diǎn)工程，建立和鞏固以林草植被為主體的沙區(qū)生態(tài)安全體系。對(duì)已治理的區(qū)域，在鞏固治理成果的基礎(chǔ)上，劃定為治理利用區(qū)，大力推廣生態(tài)經(jīng)濟(jì)型建設(shè)模式，培育資源，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)牧民增收致富開辟新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。對(duì)現(xiàn)行的防沙治沙方針作出調(diào)整，在原有的“因害設(shè)防”基礎(chǔ)上，貫徹以“以保為主，先保后治”的方針，實(shí)現(xiàn)總體控制、局部重點(diǎn)治理的防沙治沙目標(biāo)，發(fā)揮流沙的生態(tài)功能，在大面積保護(hù)的基礎(chǔ)上，做好沙區(qū)的治理與利用工作。

3.依法治沙，從根本上遏制土地沙化。防沙治沙是一項(xiàng)涉及多部門、多學(xué)科的系統(tǒng)工程，需要眾多部門各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合。在具體工作中必須既有牽頭部門，又有配合單位，這就要求有相關(guān)的法律制度為防沙治沙工作有序開展開道護(hù)航。在執(zhí)行國(guó)家《防沙治沙法》基礎(chǔ)上，應(yīng)該對(duì)《自治區(qū)防沙治沙若干規(guī)定》進(jìn)行細(xì)化，明確林業(yè)、畜牧、農(nóng)業(yè)、水利、土地、氣象等部門在防沙治沙工作中的具體分工和職責(zé)，對(duì)沙區(qū)不法行為懲戒措施也要具體化。當(dāng)前要著力完善新疆生態(tài)補(bǔ)償制度，積極爭(zhēng)取提高治沙補(bǔ)助額。同時(shí)，在擴(kuò)大補(bǔ)償規(guī)模、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、增加補(bǔ)償支出內(nèi)容等方面做進(jìn)一步的調(diào)整和完善。此外，對(duì)沙區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)、油氣資源開發(fā)，制定相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償措施，力促礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益與生態(tài)補(bǔ)償成本趨于對(duì)等。

4.防沙治沙工作要與社會(huì)穩(wěn)定、脫貧致富相結(jié)合。只有治沙與治貧并重，才能充分調(diào)動(dòng)沙區(qū)廣大人民群眾防沙治沙的積極性，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。把防沙治沙與沙區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，融除害與興利為一體，把過去單純的政府防沙治沙驅(qū)動(dòng)機(jī)制，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)為主的新型運(yùn)作機(jī)制，做到治用結(jié)合，提高防沙治沙的經(jīng)濟(jì)效益。政府制定防沙治沙技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策，建立防沙治沙新的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)科技入股和企業(yè)投入，吸引生產(chǎn)要素向防沙治沙流動(dòng)。通過防沙治沙，發(fā)展適合沙區(qū)自然條件的特色產(chǎn)業(yè)，加快沙區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)帶，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

5.防沙治沙與現(xiàn)代文化建設(shè)相結(jié)合。生態(tài)文化作為現(xiàn)代文化的內(nèi)容之一，是一種先進(jìn)的文化，其首要任務(wù)是生態(tài)意識(shí)的啟蒙。新疆在制定和完善現(xiàn)代文化發(fā)展規(guī)劃或制定相關(guān)政策時(shí)，要結(jié)合少數(shù)民族的宗教信仰，融入生態(tài)文化的理念，以現(xiàn)代文化為引領(lǐng)發(fā)展生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)，特別是要制定和完善生態(tài)文化投入扶持政策，逐步在全社會(huì)形成濃厚的保護(hù)生態(tài)的文化氛圍。

6.逐步實(shí)現(xiàn)資金投入的多元化。從當(dāng)前的實(shí)際情況看，防沙治沙的投入主體仍然要以政府為主。當(dāng)前，我們一方面要積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，加大資金扶持力度，通過實(shí)施準(zhǔn)噶爾盆地南緣和塔里木盆地周邊防沙治沙工程，利用好專項(xiàng)治沙資金，并通過對(duì)治沙工程的跟蹤監(jiān)測(cè)，保證后續(xù)資金按時(shí)到位；另一方面，自治區(qū)及各級(jí)財(cái)政要增加專項(xiàng)資金用于防沙治沙工作，將其納入年度財(cái)政預(yù)算。根據(jù)當(dāng)前沙區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀，國(guó)家和自治區(qū)要逐年增加對(duì)防沙治沙的資金投入。此外，積極鼓勵(lì)防沙治沙工程投入資金來(lái)源多元化。要爭(zhēng)取社會(huì)各界的援助和捐助，有效增強(qiáng)防沙治沙財(cái)力，為全區(qū)各族人民廣泛參與沙區(qū)生態(tài)建設(shè)提供一個(gè)有效平臺(tái)。

［1］中華人民共和國(guó)防沙治沙法

［2］趙貴鎖.內(nèi)蒙古沙化區(qū)防沙治沙思路的探討［J］.內(nèi)蒙古林業(yè)科技，2003（S1）.

［3］漆喜林，張柱.陜西防沙治沙現(xiàn)狀及對(duì)策［J］.榆林學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（04）.

［4］常兆豐.我國(guó)防沙治沙的現(xiàn)狀、問題與出路［J］.西北林學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（04）.

［5］胡小艦.關(guān)于西部地區(qū)沙漠化治理的思考［J］.赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2013（13）.

責(zé)任編輯：哈麗云

F127.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.10

①*本文系新疆社會(huì)科學(xué)院重點(diǎn)課題（13ZD01）及2014年新疆林業(yè)廳項(xiàng)目《新疆風(fēng)沙危害引發(fā)社會(huì)問題研究》階段性研究成果