專家解讀：農(nóng)村集體土地承包權(quán)所有權(quán)不得流轉(zhuǎn)

1月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，被稱為首部針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的全國(guó)性指導(dǎo)文件。該《意見(jiàn)》明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了分類指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)指出：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

集體土地承包權(quán)、所有權(quán)不得流轉(zhuǎn)

近年來(lái)，農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長(zhǎng)，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和服務(wù)平臺(tái)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供了有效服務(wù)。據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易普遍存在，截至 2014年6月底，中國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到3.8億畝，占全國(guó)耕地面積的28.8%，達(dá)到2008年土地流轉(zhuǎn)面積的3.5倍。其中，各類專業(yè)大戶達(dá)到367萬(wàn)戶，還包括98萬(wàn)個(gè)合作社。

然而，需求的增長(zhǎng)并不能讓市場(chǎng)自覺(jué)形成完善的交易秩序，各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展并不平衡，其設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管都有待規(guī)范。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員張?jiān)迫A表示，現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)不僅有國(guó)企、事業(yè)單位，還確實(shí)存在一部分以盈利為目的的機(jī)構(gòu)從事該項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。

《意見(jiàn)》對(duì)此進(jìn)行了明確，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)要由當(dāng)?shù)卣畬徟?/p>

張?jiān)迫A認(rèn)為，突出產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)的非盈利定性，決定了服務(wù)平臺(tái)將不能以盈利為目的，這或?qū)⒋蟠蠼档褪茏屓说慕灰壮杀荆尷?wù)對(duì)象。

此外，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。張?jiān)迫A表示，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”格局，旨在讓土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)屬更加清晰，流轉(zhuǎn)不會(huì)侵害農(nóng)戶承包權(quán)和集體土地所有權(quán)的利益。

“一塊土地從物質(zhì)上看不出來(lái)產(chǎn)權(quán)所屬，只有在權(quán)利系統(tǒng)里明確產(chǎn)權(quán)界定，才能保護(hù)農(nóng)戶和集體的利益。”張?jiān)迫A解釋稱，集體土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)保護(hù)了集體所有的權(quán)利，而家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)亦不能流轉(zhuǎn)則是保護(hù)了個(gè)體承包方的權(quán)利。

縣一級(jí)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)將成主體

針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的構(gòu)成，《意見(jiàn)》提出現(xiàn)階段市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)以縣域?yàn)橹鳌？h、鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)是交易市場(chǎng)的主要形式，確有需要的地方，可以設(shè)立覆蓋地（市）乃至省（區(qū)、市）地域范圍的市場(chǎng)，承擔(dān)更大范圍的信息整合發(fā)布和大額流轉(zhuǎn)交易。

“目前我國(guó)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需求比較旺盛，主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大戶、合作社等處于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提升服務(wù)質(zhì)量的目的，尋覓更多的土地資源。”張?jiān)迫A表示，未來(lái)縣一級(jí)的交易平臺(tái)將成為市場(chǎng)主體，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等技術(shù)手段信息整合度和便捷度都將提升，從而降低交易成本。

值得關(guān)注的是，《意見(jiàn)》對(duì)能進(jìn)場(chǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種進(jìn)行了明確規(guī)定，主要包括：農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、“四荒”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。