社會救助：發展中國家的經驗與啟示

張浩淼（四川大學公共管理學院，四川成都，610064）

社會救助：發展中國家的經驗與啟示

張浩淼
（四川大學公共管理學院，四川成都，610064）

摘 要：在過去十多年里，社會救助作為直接針對貧困群體的社會保護手段，在貧困問題嚴重的發展中國家受到了高度重視并得到迅速發展。通過考察發展中國家社會救助的制度設計和目標、實踐中的有益經驗以及效果和面臨的挑戰等方面，可以獲得對我國社會救助發展的相關啟示。我國需要轉變對貧困問題的認識，從多維角度理解和測量貧困；應當更加重視社會救助制度建設，使其在我國社會保障體系中發揮基礎性作用；此外，還要加強我國社會救助的管理和能力建設。

關鍵詞：發展中國家；社會救助；收入轉移；貧困群體

社會救助是最古老的社會保障措施，它可以直接應對貧困問題。在過去十幾年中，發展中國家高度重視社會救助制度建設并取得了一定的減貧成效。本文旨在考察發展中國家社會救助的制度設計、發展經驗、反貧困效果和挑戰等，以獲得有益的啟示。

一、發展中國家社會救助的制度設計和目標

發展中國家社會救助的建設發展與貧困問題聯系密切，因為社會救助是應對貧困問題的最直接的社會保護手段。早在1995年，世界各國政府就在《哥本哈根宣言》中承諾實現包括消除貧困在內的一系列目標，然而，發展中國家社會救助建設滯后且不完善，比如，東南亞和非洲各國僅存在零星的臨時救濟措施而沒有規范的社會救助制度，拉丁美洲各國的社會救助也處于邊緣地位，覆蓋范圍窄且帶有剩余主義福利政策的性質，應該說，發展中國家的貧困群體難以通過社會救助的幫助獲得相應保護并擺脫貧困。1998年，按照絕對貧困的標準，世界銀行估計全球有12億貧困群體，占全球人口的24%，這些窮人幾乎都生活在發展中國家，尤其集中于南亞、非洲和拉丁美洲。[1]2000年，聯合國提出了千年發展目標（MDGs），包括到2015年絕對貧困人口減半，以及普及初等教育、促進性別平等、改善母親健康狀況等。為了實現減少貧困的目標，進入新世紀后，發展中國家紛紛開始重視社會救助并改革原有不完善的社會救助，由此，發展中國家社會救助項目得以迅速擴展，這意味著這些國家對反貧困問題的重視和關注在不斷上升。比如，巴西的家庭支持計劃（Bolsa Familia）從 2003年建立到2011年已擴展至1200萬貧困家庭，印度的農村就業保障計劃從2005年開始，到 2008年已覆蓋了4800萬貧困家庭。[2]241隨著社會救助的建設與擴展，越來越多的發展中國家的貧困群體從中獲益，據統計，南非每2個家庭就有1個從相關的社會救助轉移支付中獲益，在墨西哥則是每4個家庭中有1個。[2]242

綜觀來看，新世紀以來發展中國家的社會救助制度大體可分為五類：（1）純收入轉移項目，這包括針對貧困家庭的收入轉移和針對特定群體（如兒童、老人）的收入轉移；（2）以提供勞動為條件的收入轉移項目，即以工代賑，它需要受助者在一段時間內參與勞動，通常是政府的基礎設施建設或社區服務等；（3）以人力資本發展為條件的收入轉移項目，即有條件現金轉移支付（CCT），這類項目要求受助對象滿足教育、健康、營養方面的特定條件，試圖打破貧困的代際傳遞；（4）專項救助項目，這類項目以醫療、教育、住房、就業等專項救助為主，幫助貧困者解決特殊困難；（5）綜合減貧項目，這類項目是社會救助方面的創新，它包括一系列針對最貧困群體的干預政策。見表1：

表1　 發展中國家社會救助的制度類型、項目示例與目標

從表1可以看出，大多數發展中國家的社會救助項目都包含收入轉移這一手段，收入轉移無疑具有一定優勢，因為它可以迅速實施并擴展覆蓋面來為貧困群體提供收入支持，但是單一的手段很難達成多重目標，收入轉移往往可以幫助維持消費，但對于資產積累、社會融入、增強人力資本等效果不大。因此，社會救助需要一系列項目組合去達成多項目標，比如，拉丁美洲發展中國家的經驗就是把收入轉移與社會服務相結合，既提供收入支持又促進人力資本發展。總的來看，不同國家的社會救助制度設計和目標存在一定區別，本文述及的發展中國家的社會救助，是指發展中國家政府主導實施的各類為貧困與社會脆弱群體提供的收入轉移和相關服務型幫扶，包含不同的制度類型，目的是從短期和長期內減少乃至消除貧困。

二、發展中國家社會救助建設的有益經驗

發展中國家在過去十多年里，其社會救助經歷了創新、擴展和改變，并在發展實踐過程中積累了一些有益的經驗，主要包括以下幾方面：

第一，發展中國家開始認識到貧困的多維性，社會救助制度設計開始重視促進人力資本發展，從多方面解決貧困問題。以往發展中國家的救助措施主要是向窮人提供臨時的食品和現金救助，這反映出對貧困的認識側重“收入”層面，認為貧困是缺少現金和實物。而隨著經濟社會的發展以及對貧困問題研究的深入，發展中國家政府開始普遍認同和接受“貧困的多維度”理論，除之前的“收入”維度外，主要維度還包含就業、教育、健康、營養等，該理論認為應該從維持人的生存權和發展權的角度來全面考察和應對貧困，主張幫助窮人積累人力資本并使其獲得自力更生的能力，相應地，發展中國家的社會救助制度設計也做出了調整，以期在短期和長期內減少貧困。

第二，發展中國家的社會救助建設受到政府的高度重視，已發展成為社會保護的基礎性和主要性手段。以往在發展中國家，無論是亞洲、非洲還是拉丁美洲，社會救助均處于邊緣的、無足輕重的地位，政府更關注社會保險并認為通過社會保險制度的擴面就可以應對并解決貧困問題，但現實證明并非如此，由于基本社會服務發展滯后和勞動力市場規制實施不力，發展中國家社會保險的覆蓋面一直有限，貧困發生率高。于是，發展中國家開始轉變關注點和思路，更加重視社會救助而不僅是社會保險，發展中國家政府通過社會救助為公民提供最基本社會保障的責任開始加強，建立較為完善、有效的社會救助已成為社會保護體系建設中不可或缺的一部分，社會救助逐步擺脫邊緣地位，開始成為發展中國家社會保護體系中的基礎性和主要手段。

第三，發展中國家開始重視社會救助管理機制的安排和能力方面的建設。以往發展中國家的救助很難真正發放到窮人手中，因為瞄準機制方面存在漏洞，使腐敗、裙帶關系盛行。[3]623隨著發展中國家對社會救助的改革，社會救助的瞄準機制受到了重視。例如，拉丁美洲發展中國家綜合運用多種方式以提高對窮人的識別，除傳統的收入與資產調查外，還采取了類別定位、地域定位、代理收入調查等方式。[3]625此外，救助金的發放方式也有所改變，不再是無條件的提供現金援助，而是采取有條件現金轉移支付的方式，即領取救助要滿足一定條件，這些條件可以幫助貧困家庭進行人力資本投資，例如，墨西哥的機會計劃要求貧困家庭的兒童必須接受教育，必須參加健康講座并定期體檢等。[3]631在管理機制方面，發展中國家開始重視不同政府部門之間的職能的協調與合力的發揮，比如，巴西的家庭支持計劃設立了部間行動委員會，包括規劃部、財政部、教育部、住房部、衛生部等，共同協調各部門的職責，各級政府分別承擔具體的管理和執行，也就是說，該計劃水平方向上能協調各部門之間的工作，垂直方向上又能協調聯邦、州和市政府的職責。[4]13

三、發展中國家社會救助的反貧困效果與面臨的挑戰

（一）反貧困效果

發展中國家社會救助除提供現金幫助外，還旨在發揮幫助貧困者發展人力資本的作用，這涉及就業、教育以及健康和營養等具體方面，以下考察其效果也主要從上述方面來進行。

從緩解收入貧困的效果看，收入轉移與現金幫助無疑會一定程度增加貧困家庭的收入，其影響程度取決于家庭的貧困深度、救助金的水平等。相關評估表明，2006年墨西哥機會計劃的受助家庭中只有0.4%的貧困家庭退出計劃并擺脫貧困，計劃的減貧功效有限。[5]巴西的家庭補助計劃是拉美地區規模最大的社會救助制度之一，到2011年已覆蓋了1200萬貧困家庭，在緩解收入貧困及縮小貧富差距方面產生了一定積極影響，據巴西統計局統計，2001—2009年間巴西人口10%的貧困家庭人均收入增加了69%，2010年基尼系數0.53，是1960年以來的最低值。[6]中國的低保金可以增加貧困者部分收入，從而縮小貧困差距，但由于低保金水平較低、不是貧困居民的主要收入，并不能使貧困群體真正擺脫貧困。[7]總的來看，因發展中國家社會救助資金投入有限，救助水平總體偏低，貧困家庭的貧困深度較嚴重，社會救助在減少收入貧困方面雖取得了一定效果，但效果還較為有限，有待進一步加強。

從促進人力資本發展的效果來看，第一，在就業方面，發展中國家的以工代賑救助項目和就業救助項目均取得了不小的成就。例如，印度的農村就業保障計劃是一項以工代賑類救助，該計劃規定印度本邦政府必須每年為每個有成年勞動力且愿意從事無特殊技能的體力勞動的農村貧困家庭提供不少于100天的有酬就業機會。就業主要涉及基礎設施建設或改造，如修路、架橋、興修水利等，每日的工資標準不低于60盧比。[8]66迄今為止該計劃已成為印度覆蓋面最廣、涉及人數最多的一項農村就業救助政策，覆蓋了超過4800萬農村貧困家庭，安排資金40億美元，減免小農戶貸款150億元。[8]66據相關評估的結論，該制度創造了就業機會，縮小了貧困差距并增加了貧困農民的收入，在所調查的縣份中，每個家庭增加的就業數量為78日/人，平均每戶增加收入1372盧比。[8]67印度尼西亞的就業救助項目主要是2007年設立的人民商業信貸項目，該項目通過發展小微型商業企業來促進貧困者創業，到2012年該項目的貸款額已增加至30萬億盧比，惠及數以百萬的貸款人，項目使貧困者獲得了發展的資本和參與經濟市場的機會，最終可以實現自力更生。[9]第二，在健康和營養方面，發展中國家的有條件現金轉移支付項目和醫療救助項目均取得了不錯的成績。既有研究證明，有條件現金轉移支付項目使貧困兒童的營養和健康情況得到了明顯改善，比如，墨西哥的機會計劃使農村地區的母親死亡率下降了11%，嬰兒死亡率下降了2%，2歲以下受助幼兒的身高有顯著增加。[10]在泰國，醫療救助項目在該國的社會救助體系中最為重要、覆蓋面也最廣，約有25%—28%的低收入者從該救助項目中受益，有效提高了窮人的健康水平。[11]第三，在教育方面，發展中國家的有條件現金轉移支付項目和教育救助項目效果較好。多方評估表明, 有條件現金轉移支付項目提高了入學率和出勤率并大幅度降低了輟學率和復讀率，[4]34在巴西由于家庭補助計劃，兒童入學率有了明顯提高，受助兒童1年后入學率會提升2.8%，2年后會增加4.3%，3年后會進一步提升5.5%，此外，與非受助兒童相比，受助兒童的缺勤率和輟學率要低3.6%和1.6%。[4]36在印度尼西亞，學校運營救助計劃（BOS）這項大規模的教育救助項目防止了貧困學生輟學，還提高了學校的教育質量，研究表明，在獲得救助計劃撥款的小學進行學習的學生成績比其他小學的學生要好。[12]總的來看，發展中國家的社會救助在促進人力資本發展方面的效果較為明顯，為從根本上和長期內減少貧困奠定了良好基礎。

（二）挑戰與制約

盡管發展中國家社會救助的發展速度很快且受到了政府的重視，但仍然面臨著不小的挑戰，這主要體現在兩個方面：

一是資金制約。發展中國家社會救助的資金投入非常有限，一般占GDP不超過1%（見表2），而擴大與增加投資并不容易。和社會保險的籌資方式不同，社會救助資金主要來自政府的財政投入，而發展中國家，尤其是低收入國家的財政穩定性較差，很難保證社會救助資金的擴展。國際援助可能會幫助增加部分資金投入，但其長期可持續性是一大問題。缺乏資金會造成社會救助水平低下，還會制約社會救助的長期可持續發展。

二是能力制約。社會救助能力建設水平低是發展中國家社會救助面臨的又一大挑戰，這體現在整個政策過程中，包括研究和測量貧困的能力，社會救助制度設計和實施的能力，救助輸送和評估的能力等。[2]245一般來說，發達國家社會救助需要對貧困的準確測量，專業的實施機構和專業的社會工作者等，盡管發展中國家開始重視能力建設，但普遍來看相應能力依舊缺乏，許多發展中國家在實施社會救助時，不了解貧困者的精準數量，還面臨社會救助工作機構人員的限制及政府部門之間的分割與不協調，這無疑會對社會救助的實施效果產生負面影響。

表2　部分發展中國家社會保險和社會救助的資金投入占GDP的百分比

四、對中國的啟示

在過去十幾年里，為了更好地實現反貧困的目標，發展中國家開始重視能直接緩解貧困問題的社會救助，可以說，發展中國家的社會救助建設經歷了跨越式發展并實現了制度設計方面的創新，主要包含純收入轉移、以工代賑、有條件現金轉移支付、專項救助和綜合減貧項目5大類，這些救助項目主要以收入轉移為基礎，但越來越多地與基本公共服務的獲得和人力資本的投資相結合，這反映出發展中國家開始認識到貧困的多維性，希望從多方面入手來緩解乃至消除貧困。此外，發展中國家的社會救助開始成為這些國家社會保護體系中的基礎性和主要手段，管理機制和能力建設方面也在逐步改善。盡管還面臨資金與能力方面的挑戰，發展中國家的社會救助建設總體而言取得了較好的反貧困效果。在緩解收入貧困方面，制度一定程度地緩解了收入貧困，因資金、救助水平等方面的限制，其效果有待進一步加強；在促進人力資本發展方面，有實證研究表明發展中國家社會救助在促進貧困群體就業、提高貧困者的教育水平以及保障貧困者的健康和營養方面均取得了不錯的效果，這有利于打破貧困的代際循環并實現長期減貧。

中國作為經濟發展最快的發展中國家，在過去十多年里，社會救助經歷了重大改革并在城鄉普遍建立了最低生活保障這項嶄新的純收入轉移制度，隨后還逐步建立了醫療、住房、教育、就業等各項專項救助項目，2014年中國政府還頒布了《社會救助暫行辦法》，這是我國第一部統籌各類社會救助制度的行政法規，首次將救急難、疾病應急救助、臨時救助等方針政策納入法制安排，正式明確了我國社會救助的體系框架和制度結構，是我國統籌構建社會救助制度體系的標志，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，以上說明中國政府已經開始重視社會救助的建設發展。但總的來看，最低生活保障制度是在政府部門認識到社會保險無法解決轉型期貧困群體的保障問題之后才姍姍來遲的，各地的低保標準設定偏低，僅能維持生存、難以使低保對象獲得發展。之后建立的專項救助以及臨時救助覆蓋面窄、水平低，制度設計不完善，影響了其整體效果的發揮。從發展中國家社會救助的改革和建設實踐的有益經驗中，中國可以獲得重要的啟示，主要包括以下三個方面：

第一，改變對貧困問題的傳統認識，從多維角度理解和測量貧困。發展中國家社會救助改革實踐的經驗表明，通過重新認識貧困，這些國家轉變了傳統的認為貧困只是收入短缺的觀念，意識到了貧困還包括對教育、健康、營養和社會參與的剝奪，因此，新建立的社會救助項目圍繞貧困群體的教育、健康、營養和就業等方面，并取得了不錯的反貧困效果。對中國來說，目前官方和學術界對貧困的理解與認識仍停留在收入短缺層面，對貧困的測量主要是利用收入標準來衡量，缺乏從健康、教育、營養、就業等方面的多維綜合測量。因為認識不到位，相應的救助設計很難關注到收入以外的方面，會忽視貧困者其他方面的需求，為此，需要摒棄對貧困的傳統認知，從多方面去理解和測量我國的貧困，并改變和拓展我國社會救助的功能，除保障生計的功能外，還要使其發揮促進貧困者人力資本發展的功能，使社會救助不再只注重“輸血”功能，而是強調“造血”功能以及對生存能力和發展機會的支持，并由此改革我國的社會救助項目設計。社會救助項目除了要繼續完善現有的最低生活保障和專項救助、臨時救助外，還要建立和發展能夠為貧困者提供多種服務的救助項目，以提高受助者的就業能力、改善貧困者的教育和培訓水平、提高貧困者的生理和心理健康狀況等，從本質上提高貧困人口參與勞動力市場和融入社會的能力，這樣可以幫助受助者通過自助擺脫貧困狀態，自食其力地過上有尊嚴的生活并最終融入主流社會，實現個人和社會的發展。

第二，重視社會救助制度建設，使其在我國社會保障體系中發揮基礎性作用。發展中國家的經驗表明，社會救助是應對貧困問題的最直接手段，其在社會保護體系中基礎性和主要地位的確立有助于其更好地發揮反貧困的效果。我國在計劃經濟時期，由于國家-單位保障制的存在，絕大多數社會成員都從單位和集體獲得福利保障，只有那些極少數的“三無”人員需要救助，社會救助因此處于邊緣地位，顯得無足輕重。隨著社會主義市場經濟的建立和發展，傳統的國家-單位保障制解體，而市場經濟中家庭的責任承擔能力是有限的，因此，需要國家承擔起救助貧困人口的責任，這是社會變遷和社會現代性增長下的必然要求和取向。為此，我國政府應該高度重視社會救助制度建設，確立并堅持其在我國社會保障體系中的基礎地位以使其更好地發揮兜底線和反貧困的作用。

第三，加強我國社會救助的管理和能力建設。發展中國家社會救助建設的經驗說明，重視社會救助的管理和能力建設對于提升工作效率和改善救助效果具有積極的作用。我國在社會救助管理方面屬于多個政府部門分頭監督管理，部門之間的協調互動不足，各項救助項目難以很好地銜接，另外，我國并未建立專門的社會救助經辦機構，一般依靠市、區和街道辦事處的少數公職人員，管理手段也比較落后。因此，在今后的社會救助發展和建設中，一方面要提升社會救助的政府管理各部門間的協調和配合，著力解決好管理方面的障礙和制約，促使社會救助形成并發揮最大合力，可以采取先建立部際聯席會議制度的方式，以民政部門為主、協調財政、教育、住房和城鄉建設、人力資源和社會保障、衛生、司法等部門，之后，到時機成熟時要將各項社會救助事務統一到民政部門，在民政部門設置專門的社會救助局，將現有的最低生活保障、救災救濟、臨時救助、和專項救助的管理職責全部并入，全面承擔起社會救助的管理職責；另一方面要從瞄準機制和社會救助工作人員方面著力，保證更準確地識別窮人以使有限的救助資源真正給予最需要的社會成員，還要發展專門的社會救助經辦機構并使社會工作者參與其中，為貧困家庭和個人提供專業化的服務。

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（責任編輯 林曼峰）

Social Assistance:Experiences and Implications in Developing Countries

ZHANG Hao-miao
(School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu,610064,China)

Abstract:In the past more than ten years,social assistance as the direct social protection measure has been given much attention and developed fast in the developing countries with serious poverty issue.Through examining policy designs,objectives,practice experiences,anti-poverty effects and challenges of social assistance in the developing countries,relative implications can be gained for China.The view on poverty should be changed and it needs to understand and measure poverty from multi-dimensions.The construction of social assistance should be given more attention in China and make it play the basic role in the whole social security system.In addition,the administration and capacity construction of social assistance should be strengthened.

Key words:developing countries;social assistance;cash transfer;poverty group

作者簡介：張浩淼（1981—），女，遼寧沈陽人。四川大學公共管理學院副教授，管理學博士。

基金項目：國家社科基金青年項目（13CSH107）；四川大學引進人才科研啟動項目（YJ201310）

收稿日期：2015-05-22

中圖分類號：D632.1；C913.7

文獻標識碼：A

文章編號：2095-2082（2015）04-0073-07