海南省海洋行政管理體制機制創新研究

張禮祥

（海南大學政治與公共管理學院 海南 ?？?570228）

海南省海洋行政管理體制機制創新研究

張禮祥

（海南大學政治與公共管理學院 海南 海口 570228）

海南是我國在海上唯一進行行政區劃的省份。面對南海緊迫的形勢和海南國際旅游島上升為國家戰略，海南省在南海管理中的地位越來越重要，強化海南省在南海海洋行政管理顯得十分必要。但海南省作為地方政府，在海洋行政管理體制機制上還存在諸多問題，海南可以借地級三沙市成立之機，大力推進海洋行政管理體制機制創新，為加快海南海洋經濟發展奠定管理基礎。

海南省 海洋行政管理 體制 機制

海南是我國在海上唯一進行行政區劃的省份。1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關于設立海南省的決定》中明確規定，海南省除管轄海南島外，還管轄西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域。作為我國最年輕的省份和最大的經濟特區，中央從法理上確立了海南省做為南海200萬公里海域行政管理主體，管轄面積占全國海域面積的三分之二。面對南海緊迫的形勢和海南國際旅游島上升為國家戰略，海南省在南海管理中的地位越來越重要，強化海南省在南海海洋行政管理顯得十分必要。

一、海南省海洋行政管理體制機制創新的重要意義

（一）維護海洋權益的迫切需要

海洋的自然特征和海洋開發利用的特殊性使得海洋管理的范圍已超出了國內管理而走向國際海洋管理，國與國之間的海洋利益糾紛成為當前造成區域不穩定的重要因素。南海海區擁有豐富的油氣資源使南海有望成為“第二個波斯灣”，區域外大國和南海周邊國家爭相爭奪南海資源，使得南海權益的爭奪空前加劇。近年來，越南、菲律賓等南海周邊國家頻頻挑起事端，美國等區域外大國與南海周邊國家多次聯合舉行軍事演習，我領海內的油氣資源遭大勢非法開采，這些嚴重損害了我海洋權益。作為對南海具有行政管轄權的地方政府，海南地處南海最前沿，在南海行政管理中具有天然的優勢，但現實是海南省在南海權益維護上發揮的作用十分有限，與海洋大省稱號不相匹配。因此，強化海南省在南海行政管理中的作用和地位十分重要，海南迫切需要縷清海洋行政管理職能，創新海洋行政管理體制，把南海權益維護落到實處。

（二）發展海洋經濟的迫切要求

俗話說：靠山吃山，靠海吃海。海南作為全國管轄海洋面積最大的省份，海洋經濟發展應該走在全國前列；作為海洋面積超過陸地面積60多倍的省份，海洋經濟理應在全省經濟發展中占據極其重要份額，然而，現實是，2013年，海南海洋生產總值847億元，占全省生產總值比重的27%[1]，位居沿海11個省市中游。從縱向上來看，海南海洋經濟的發展速度較快，已經成為全省經濟發展的重要支撐，到2020年，海洋經濟要占全省生產總值的35%以上。但總的來說，海南的海洋生產總值總量還是偏小，與山東、浙江、廣東等海洋經濟強省相比，海南海洋經濟還存在相當大的差距。2013年上述三省的海洋經濟產值占全國的比重近50%，而海南海洋生產總值僅占全國海洋生產總值54313億元的1.56%左右[2]，這與海南海洋面積占全國的2/3極不相稱。從相關研究來看，海南雖然這幾年海洋經濟發展較快，但在全國沿海11省市中的綜合實力排名并不理想，海洋經濟推動力也排在第三梯隊，與海洋大省的地位也很不相稱。

如何實現海南由海洋面積大省向海洋經濟大省、強省轉變，既有外在因素，也有內在因素，關鍵還在海南要有清晰的海洋行政管理思路和策略，創新海南海洋行政管理方法，激發內部動力。

（三）促進南海資源開發與保護的需要

南海擁有豐富的油氣資源和獨特的海洋、海島旅游資源，但這些資源優勢都沒有轉化為海南的經濟優勢。近年來，越南、菲律賓、馬來西亞、印尼和文萊等國已在南海建起200多個鉆井平臺，其中有11個油田和15個氣田在“九段線”內。[3]而我國目前在南沙還沒有一口油井，眼睜睜看著周邊國家在我領海內大勢掠奪資源，若不能加強有效管理，幾十年內，南海油氣資源將被掠奪殆盡。強化海南省在南海的海洋行政管理，重要的一面就是要對南海資源進行合理開發與保護。同時，作為海洋旅游大省的海南，擁有獨特的資源、區位、生態和政策上的優勢，以其獨特、新穎、健康的精神風貌蓄勢待發。海南國際旅游島已上升為國家戰略，南海旅游的開發既能為海南的經濟發展注入新的活力，也能充分顯示國家主權所在，海南省在南海旅游有序、科學、合理開發，既是對南海獨特旅游資源的有效利用，也是對南海寶貴旅游資源的有效保護。

（四）融入國家海洋開發戰略需要

有人說，21世紀是海洋的世紀。也有人說，強于世界者必先盛于海洋，衰于世界者必先敗于海洋。這說明海洋開發對于一個國家戰略發展的重要性。從世界范圍來看，美、日、英、法、俄等大國無不把海洋強國作為長期發展戰略，紛紛在全球搶占海洋戰略要地和海洋經濟發展制高點。放眼國內，海洋生產總值已占到國內生產總值的10%左右，國家發展對海洋資源、空間及安全依賴度日益提高。從國家層面上來看，只有建設海洋強國，才有能力維護國家的領土主權、海洋權益和國家安全，才能為國家經濟和社會發展提供必要的保障。

當前，全國正面臨著建設海洋強國的戰略機遇期，沿海各省市紛紛確立“海洋強省”、“海洋強市”、“科技興?！钡陌l展目標。在這樣的大勢下，海南只有順應潮流，加快發展海洋經濟，才能跟上時代發展步伐，加快推進海南國際旅游島建設。另外，作為占全國海洋面積2/3的省份，海南有責任也有能力在國家海洋強國戰略實施中挑起相應的擔子。國家對海南發展海洋經濟也寄予了殷切希望，并指明了發展方向。海南必須勇于創新，加快改革步伐，才能不負中央的重托。

二、海南省海洋行政管理體制機制存在的主要問題

（一）海洋行政管理力量薄弱

海南海洋行政管理力量薄弱主要表現在：一是涉海行政管理機構人員編制少和素質不高。在海南建省之初，是按照“小政府，大社會”模式進行機構和人員編制，加上以前對海洋行政管理重視不夠，現在所有縣市雖然都成立了海洋行政管理機構，但是這些機構的人員編制不合理，難以擔負起快速增加的海洋行政管理任務。從人員的結構上來看，具有海洋專業知識的偏少，真正了解海洋、懂海洋、精通海洋的人不多。二是裝備和管理手段比較落后。在南海上行駛的漁政船，主要是農業部南海區漁政局和廣東、廣西、海南三省區的漁政船輪流值班，即使匯集了四方力量，也往往會造成時間和空間上的盲點。能到南沙進行護漁的中國漁政310、311等裝備較先進的船只，都屬于農業部漁政局，海南的漁政船還無法到南沙執行公務。海事監管、海事執法等較先進的設備也多集中在中央駐瓊機構中，海南本省的裝備和設備還有待加強。三是海洋執法力量薄弱。除海南省海洋執法裝備不足外，執法機構較為分散，不能及時、有效整合，也導致執法力量不足，在執行任務時，缺乏力度和效率。四是涉及海洋發展的研究力量不足。與其他沿海省市相比，海南省海洋基礎科研機構明顯不足。以浙江省為例，浙江有涉海院校19家，涉海科研院所13家，國家級海洋研發中心4家，國家科技興海示范基地7家，省海洋科技園區4家，海洋科技創新平臺l5家，與高校院所、企業共建的海洋科技創新載體52家，省級海洋高新技術企業48家，涉海科技企業3900余家，從事海洋科技研究人員1.32萬人[1]。海南不僅在機構和人員上遠遠無法與之相比，即使現有研究機構中也缺乏整合，有限的信息無法共享。

（二）管理職責劃分交叉

目前，在海洋行政管理體制上，海南和其他省市一樣，主要由中央統一劃分，實行綜合管理與行業管理相結合、中央與地方管理相結合。不同的是，海南把本應由農業部門管轄的漁業管理與海洋管理合并在一起，成立海洋與漁業廳，作為海洋綜合管理部門；另外，2012年6月，國務院批準設立地級三沙市，作為管理西南中沙海域及其島礁的地方政府，統一管理西南中沙行政事務。這樣，海南既面臨與其他沿海省市一樣的矛盾，如根據行業分工由交通、水利、國土、環保、科技、旅游、氣象等部門分別對海洋航運、沿海堤防和灘涂、海洋礦產資源、海洋環境保護、海洋科技、海洋旅游等實行行業管理，存在一定程度的職責交叉問題；又面臨省政府組成部門海洋與漁業廳同地級三沙市、中央涉海管理部委與三沙市之間在南海行政管理上的職責交叉問題。如果這些職責劃分處理不當，仍然難擺脫“九龍治海”的亂象。

（三）管理范圍不夠清晰

海洋管理范圍并不像陸地管理范圍那樣界限分明。目前海洋管理范圍劃分的依據是《海域使用管理法》，海域所有權屬于國有。國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理。但沿海各級地方人民政府管轄海洋的范圍如何劃定并沒有明確依據。雖然國家明確了海南省在海洋上的行政區劃，但海南沿海各市縣，向海一側的界線并沒有完全劃定。近年來，隨著海南沿海經濟的發展步伐加快，沿海地方政府在灘涂、海域、海島等方面的開發建設需求日益增加，由此產生的權益糾紛逐漸增多，但因缺乏明確的依據，導致這些糾紛難以有效處理。同時，海洋經濟發展需要充分調動沿海地方政府、企業投資開發的積極性，但目前大量的海洋管理權限都集中在中央政府，地方政府在涉海投資開發活動上缺乏足夠的審批權限，影響了企業等市場主體涉海投資開發的積極性，在一定程度上制約了地方海洋經濟的快速發展。

（四）執法機構設置過多

當前，在南海的執法機構，在縱向上分為國家、省、地級市、縣四級。代表國家層面的，主要有國家海洋局南海分局、隸屬于國家交通運輸部的中華人民共和國海南海事局、農業部南海區漁政局等；代表地方層面的，主要有海南省海洋與漁業廳、武警海南邊防總隊等及其在市縣對應設置的執法機構。除《漁業法》外，相關法律法規對各級海洋執法機構的執法范圍和執法事項并不十分明確，造成各級政府海上執法機構重復執法或執法缺位等問題。另外，上述執法機構在南海執法自成體系，難以資源共享，不能形成合力，導致資源浪費、執法效率低下等問題，面臨同一執法對象違法行為需要不同執法主體執法的困境。

（五）軍地溝通有待進一步理順

由于歷史上，在國家層面，國家海洋局曾海軍代管；在南海，西沙駐軍主要領導曾兼任西南中沙工委書記，導致在南海軍地職權沒有明確界定。時至今日，軍地對南海管理仍有不同理解，駐軍認為應該以軍管、軍控為主；地方認為西南中沙群島及其海域是海南省的行政區劃之一，應由地方黨政部門依法行使行政職權。地方政府與軍方之間在溝通和管理上缺乏一個聯合機制。

三、海南海洋行政管理體制機制創新的路徑選擇

（一）將三沙市設置為海南省海洋綜合管理組織，統一全省海洋管理

三沙市管轄的陸地面積只有10多平方公里，而海洋面積達200余萬平方公里，其本身就是專門進行海洋管理的地級市政府，雖然剛剛組建，其職能還沒有完全明晰，但若不及早科學設計，將來必將與其他海洋管理機構職能產生沖突。根據目前海南省海洋管理存在的問題分析及國際海洋管理的經驗來看，海洋行政管理的統一化、綜合化是海南省海洋行政管理改革的必然方向。這就要求改革中必須打破海洋管理分割局面，大膽探索，改變海洋管理政出多門，實現統一管理、統一市場。統一綜合的管理模式是在新形勢下發揮海洋行政管理體制競爭力的前提條件。具體的設想如下：一是借國務院成立地級三沙市之機，爭取國務院支持，將隸屬于國家交通部的海南海事局、農業部的南海漁政局、國家海洋局南海分局中關于南海區域的管理職能劃歸三沙市行使，比如涉及南海地區的船舶污染、漁政保護等由三沙市管理。二是可將海南省海洋與漁業廳中涉及南海管理職能劃歸三沙市行使，便于統一南海資源與漁業管理。將原海洋與漁業廳的漁業管理職能劃歸農業廳，與農業部設置對口，負責陸地水面漁業管理，海洋漁業由三沙市管理。三是將涉及南海的公安邊防、資源開發、環境保護、旅游開發與管理、氣象服務統一由三沙市行使。三沙市的成立，是海南省全面推進海洋綜合管理與綜合執法的大好時機，機不可失，失不再來。綜合規劃，使三沙市成為南海高度集中統一的綜合決策、綜合管理、綜合執法的地方政府，集中和壯大南海執法力量，提高南海執法的效率和效果。以三沙市為試點，在全國率先建立海洋綜合管理與執法機構。

（二）著力培養海洋文化，增強島民海洋意識

海南省是一個島嶼省份，歷史上海南人民最早對南海進行了開發，創造了豐富的海洋文化。人們在從事海洋活動或海洋性社會生活中產生了獨具海南特色的海洋風俗、宗教信仰、海洋傳說，海南還流傳著不少海洋神話和傳說，這些均是海南海洋文化不可或缺的組成部分。但即使如此，海南的海洋文化依舊不成熟，海南人民的海洋意識依舊薄弱。這與我們整個國家的文化大環境有很大的關系。作為一個傳統的陸權國家，一直以來海權都被忽視。近年來隨著產業結構調整，經濟的轉型，海南省對海洋資源的開發正全面鋪開，《海南省海洋功能區劃》和《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》得到國務院和國家發展改革委員會的批復，各項工作已經全面展開。但在海南人民的海洋意識培養方面卻幾乎一片空白。因此當務之急不僅僅要加大投資大力開發南海豐富的資源，還必須花大量的精力培養人民群眾的海洋意識。具體的可以從以下幾方面做起：

第一，將海洋知識教育納入國民教育體系。在海南各個中小學開展海洋基礎教育，并將海洋知識作為學生素質考核的重要指標，從小培養起海洋意識。

第二，引進和培養高水平的海洋教育師資隊伍，大力開展海洋職業教育。一方面在沿海市縣建立專門的海洋職業教育機構，另一方面在現有的職業教育體系中加入海洋教育的相關專業，培養專業的海洋開發技術人才。

第三，加強輿論宣傳。充分運用廣播、電視、報紙、網絡等媒體通過各種渠道普及海洋知識，宣傳海洋權益，培養公眾的海洋意識，建立和完善公眾的海洋管理的公眾參與機制。

第四，加強海洋文化遺產的保護和挖掘，開展海洋文化基礎設施建設[1]。例如，加強對海南省媽祖文化的恢復和保護并大力宣傳。

第五，聯合高校培養高素質海洋綜合管理人才。目前我國海洋人才培養“重理輕文”現象嚴重，各海洋院校多開設基礎學科專業和傳統專業，大多數海洋科研機構均以技術研究為主，沒有設立專門的海洋戰略研究部門，同時國內的海洋類高校都沒有設立培養海洋綜合人才的專業[2]。對此，海南省政府可以以組建熱帶海洋大學為依托，聯合教育部，國家海洋局共同建設海洋綜合人才培養體系。從國外引進相關專業和教材，放寬移民政策引進師資。與此同時，借鑒國家培養師范生的模式，招收優秀高中畢業生，并簽訂相關協議。初期形成一批師資骨干，然后逐步擴大招生規模，最終設立研究生院。形成良性的海洋綜合人才培養機制，雖然初期投資會很大，但從長遠看將為海南省乃至整個國家帶來巨大的收益。

（三）強化地方政府海洋管理職責

根據《海南省海洋經濟發展規劃》、《海南省“十二五”規劃綱要》、《海南國際旅游島建設發展規劃綱要（2010—2020）》的戰略定位，把海洋經濟發展作為提升海南綜合實力重要力量，按照“權責統一、事財匹配”的原則，進一步加強各級政府及其各部門的海洋管理職責，著力構建省市縣政府權責清晰、協調有序、共同應對的海洋管理體系。一是建立海南省政府海洋管理宏觀調控體系。省政府要建立配套的海洋管理法規和政策體系，對海洋航運、海洋漁業、海洋資源、沿海產業帶、海洋環境的綜合發展進行整體調控，合理開發海洋資源，保護海洋環境，促進涉海產業、企業及縣市政府在海洋經濟發展上持續、快速、協調推進。二是明確市縣政府海洋管理范圍與職責?？梢越梃b美國等海洋大國的做法，海南省可以明確縣市政府海洋管理范圍，縣市政府管理3海里范圍以內的事務，3海里以外由新成立的三沙市統一管理?？梢詫㈩I海、內水及潮間帶等離海岸較近而且開發利用較密集的海域授權市縣政府管理，同時強化其圍填海管理、海洋生態環境保護、防災減災體系建設和漁業安全管理職責。加強對市縣政府涉海履職的監督，增強地方政府的責任感。三是推進各級政府在海洋管理開發中的合作。充分借助中央有關部門（單位）海洋管理開發的人才、科技和資源優勢，擴大海洋合作交流，促進海洋管理信息和科技平臺的共享，全面推進海洋資源開發。

（四）加大投入，快速提高海洋管理能力

南海的有效、高效管理，除了強有力的軍事保障外，還需做夠的技術、設備和人力支持。從現有的條件來看，我國海洋勘探、開發和設備制造的技術及能力已經具備，經過多年培養，海洋管理可謂人才濟濟。現在關鍵是要加大投入，以實現技術轉化，實現基礎設施和設備的現代化；通過加大投入改善海洋管理人員的生活條件和待遇，吸引更多的優秀人才加入海洋管理隊伍。南海開發需求資金巨大，而海南又是財政收入小省，2014年全省一般公共預算總收入1242.8億元，地方一般公共預算收入才555.3億元，[1]僅靠財政資金遠遠不可能完全滿足南海開發資金需要。因此海南省在大力爭取中央投入的同時，可以創新海洋開發投入機制和融資方式，健全海洋開放平臺，鼓勵民營經濟積極參與海洋開發。比如可以成立海洋產業信托基金，積極向社會募集閑散資金，引導和扶植民間資金進入南海開發等等，從而為南海開發持續提供資金支持。

（五）積極理順軍地關系

在南海管理上，軍隊是保障，發揮著及其重要、不可或缺的作用。建議從國家層面理順軍地關系，改變軍官代替法理斗爭的認識誤區，堅持兩手抓兩手都要硬，形成經濟發展與國防建設相輔相成、互為作用的良性關系和通過法理維權與軍事保障的良好格局。進一步推動西南中沙的土地確權，進行軍事劃界，劃定軍事禁區和軍事管理區，將永興島上的軍用機場改為軍民合用，開通民用航線，為推進西南中沙的開放開發奠定基礎。

結語

作為全國最大的經濟特區，海南具備經濟管理體制機制創新的優勢，但海洋管理體制機制創新僅僅依靠海南地方政府的努力是不夠的，更多需要中央頂層設計?；谀虾幎巳找鎻碗s化、國際化的現實，要實現南海有效行政管轄，海南海洋行政管理體制機制創新還需統籌謀劃，加快推進。

［1］金永明.日本最新海洋法制與政策概論［J］.東方法學，2009（6）.

［2］浙江省編委辦課題組.我省海洋行政管理體制現狀、問題及對策［J］.海洋經濟，2012（3）.

［3］中國（海南）改革發展研究院.關于海南國際旅游到中長期發展規劃的建議（18條）［D］.2010：3.

［4］崔旺來.政府海洋管理研究［M］.北京：海洋出版社，2009.

［5］中國海洋年鑒編撰委員會.中國海洋年鑒（2013）［M］.北京：海洋出版社，2013.

［6］海南省海洋與漁業廳工作動態［EB］.http://dof.hainan. gov.cn/ywdt/gzdt/201403/t20140311_1169713.html.

［7］中國海洋年鑒編撰委員會.中國海洋年鑒（2014）［M］.北京：海洋出版社，2014.

［8］范進發.解決南海問題最終還得靠海上實力［J］.今日中國論壇.2011（1、2）：59.

［9］崔旺來，閆莉娜，李有緒［J］.浙江海洋學院學報（人文科學版），2009（4）.

［10］參見周達軍，崔旺來.海洋公共政策研究［M］.海洋出版社，2009（1）：106.

［11］2015年海南省政府工作報告［EB］.海南省人民政府網http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/jhzj/zfgzbg/szf/201502/t2015 0215_1523227.html.

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A

1007-9106（2015）11-0042-05

* 本文為海南省社科聯項目“海南省海洋行政管理體制創新研究”（HNSK［GJ］12-22）的階段性成果；教育部人文社科規劃項目“三沙市海洋管理體制創新研究”（13YJA810004）。

張禮祥（1970—），男，海南大學政治與公共管理學院副教授，研究方向為地方政府管理、南海問題等。