高校財務危機與內部資源的優化配置

王利軍

（平頂山學院 河南 平頂山 467000）

近年來，高校債務危機事件頻頻現諸報端，由此引起人們對高校教育成本的廣泛研究和討論。本文主要討論，在實現了高等教育成本分擔制度改革的背后到底是什么導致了高校教育經費緊缺，如何在資源有限的情況下，實現高等教育資源在學校內的合理配置，使學校在不負債或低負債的情況下良好運轉。

一、高校教育經費緊缺的原因

1.教育不是國家投入首選，財政性教育經費短缺

據統計，我國高等學校的財政預算內教育經費在總量上不斷擴大，從1998年的335.07億上升到2006年的1207.48億。但是，財政預算內教育經費占總收入的比重卻呈不斷下降趨勢。該比重從1998年的61.5%下降到2006年的45.2%，下降了16.3個百分點。生均教育經費從2000年的7309.58元降到2005年的5375.94元。①從1993年，中共中央、國務院頒布的《中國改革和發展綱要》提出財政性教育經費占國民生產總值的比例在20世紀末達到4%，到今年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出的要在2012年實現財政性教育經費占國民生產總值4%，十多年過去了，4%的目標只停留在空洞文字之間。財政性教育經費占國民生產總值的比重一直在低位徘徊，有的年份僅有可憐的百分之二點幾。這一方面是因為當局要協調社會各方面共同發展（如全民醫保）、保障社會應急（如災后補助），需要拿出相當的財政資金投入到需要公共投資的其他急需要發展的方面。約翰斯通指出：限制高等教育在整個國內生產總值或政府支出中占取較大份額的可能原因，就是在對日益稀缺的公共資源的爭奪中，高等教育的優先地位已經下降。[1]就我國來說，更重要的原因是在經濟壓倒一切社會風潮中，各級政府官員出于所謂“政績”考慮，把大量財政性資金用于投資，對不能或不能很快催助GDP增長的高等教育自然不會給予太多的關注，給予高等教育的撥款也往往因各種緣由或延遲或打折兌現。

2.資源配置低效浪費嚴重

我國高校的資金來源主要是國家的財政撥款，近年來隨著高校的擴招，政府對高校的財政撥款也在不斷加大，但是高校卻普遍出現了資金緊缺的狀況，這固然和國家對高等教育的財政撥款年增長額度同中國國民生產總值的年增長額度相比偏低，但這種現象的出現也同樣和我國高校的財力資源利用效率不高有著密切的聯系，至少在很大程度上高校的資金利用效率不高使得本來就不寬裕的資金顯得更加短缺，高校財力資源的利用效率具體表現如下：

首先，高校龐大的行政管理體系消耗了較多的資金。高校在一定時期內用于開銷的總資金是一定的，如果用于行政后勤等的資金占用的比較多，那么用于教學科研的資金必定會收到影響，而我們己經知道我國高校絕大多數都有著一支龐大的行政管理體系，其所開銷的資金都是從學校的預算總資金中分出來的，這樣高校的行政體系就用去了學校總預算資金的一大塊，而且高校的行政管理系統的設置和運行方式都是與我國政府的設置及運行相似的，是一種官僚制的層級體系，是計劃經濟體制下的模式，其工作效率在現代社會屬于比較低下的，因此，高校用于行政管理的資金往往就因大量冗員的存在及其工作效率的低下而被浪費掉了，這就在很大程度上影響了高校整體資金的利用效率。農工黨北京市委常委章怡學2005年在對高校教師隊伍調查中發現，首都高校師生比過高，為1∶7左右，而員生比更高，為1∶2至1∶3左右，也就是說，后勤行政人員與教師的比例大大超過國外，教師僅占教職工總數的37.8%！而且專任教師數量近幾年呈下降趨勢，職工行政人數卻逐年遞增。這種結構布局，影響了本來就少的教育經費的集中使用。后勤行政人員的過度膨脹，造成教師在新的高校利益分配格局中份額的減少。

近年來，高校大規模擴招，產生了許多新學科和新專業，出現了一些學科交叉、專業交叉和課程交叉的現象，各院系為了應付教學評估，作計劃，找資金，大量購置實驗設備，給每個實驗室都配置足夠的設備，造成整個學校儀器設備大量重復購置。同時，由于各個實驗室之間相對獨立，實驗項目少，實驗教學任務有限，一個學期只上幾節實驗教學課，設備形同虛設，利用率低。據世界銀行的一個調查，我國部分高校教室、實驗室的利用率只有60%；國家教育部的統計數字表明，全國高校儀器設備有20%處于閑置狀態；另外據有關部門對北京中關村地區部分高校5萬元以上3690種大型儀器使用率的調查，年開機時間僅400小時，不開機的時間占40%[2]。受利益驅使，在各高校之間、系與系之間，甚至許多“細胞單位”之間的各類人員、設備等資源也不能實現共享，造成了一定的隱性浪費。此外，高校在資產管理方面存在產權不清、管理制度松弛、賬目混亂等問題，致使高校資產流失顯現時有發生。高校各部門職工只圖自己工作方便快捷，缺乏成本意識，使辦公和教學用品消耗嚴重，造成極大浪費。

3.高校擴招帶來的負債運轉

自1999年實行高校擴招以來，高校本專科生在校學生數由1998年的341萬人提高到2006年的1739萬人，短短8年間，學生規模擴大了5倍。這段時間內全國各高校都普遍面臨著校舍擴建、專業擴充、師資擴編、院校合并、升級升等的任務。在這種情況下，國家的高等教育投入卻并沒有得到相應程度的增加，這不得不逼迫著高校自謀資金來源，向金融機構尋求貸款成了各高校在財政壓力下不得已而為之的一項對策。

為支持本地高等教育的發展，各地政府紛紛出臺優惠政策鼓勵高校貸款。如湖北省自2003年起將在原來每年安排1600萬元于高校建設貸款貼息的基礎上，每年再增加貼息資金1000萬元，鼓勵高校利用銀行貸款加快建設步伐。廣東省則提出高校辦公樓、教學樓、學術中心和體育場館等項目建設，可享受政府100%的貼息貸款；對于學生宿舍建設，則可提出無政府貼息的商業貸款[3]。“截至2006年12月末，國家開發銀行、5家大型銀行、12家股份制商業銀行和13家城市商業銀行等銀行業主要金融機構，共向高等院校發放貸款2400億元。其中，5家大型銀行共有高校借款客戶2331戶，貸款余額1800億元，占上述各類機構高校貸款余額的75%。2006年，銀行進一步加大高校貸款力度，年末高校貸款余額比年初增長10.17%”[4]。

高校負債發展，在短期內使學校基本建設、辦學規模得到迅猛發展，然而，很多高校對自身還貸能力估計不足，2007年起很多高校紛紛陷入債務危機。2007年2月，在政協甘肅省九屆五次會議召開的“教育發展專題聯組座談會”上，一份關于“巨額債務困擾甘肅高校正常發展”的政協委員調查報告引起人們廣泛關注。“報告披露：甘肅高校總負債高達49億元，每年需支付利息近4億元。個別學校甚至資不抵債，‘破產’隱患凸顯。”[5]2007年3月19日，吉林大學在校內網站上貼出一則通知，宣布該校負債30億元，從2005年起，學校步入付息高峰，每年支付銀行的利息高達1.5至1.7億元，并征集教師和學生出謀劃策解決學校財務困難。在我國現行政治背景下，政府很難允許公立高校申請破產的，這更助長了高校領導者不顧自身經濟狀況盲目貸款擴建的氣焰。由于高校貸款可以不必限定用途，大量低息貸款被用于與學校教學發展無關的項目，或是用于一些華而不實的場館建設，甚至有些高校竟將大量學校發展資金投資股市，終至損失慘重！高額貸款必然導致學校資金周轉困難，大量學校發展資金用來償還銀行利息，擠占正常的教育事業經費和科研經費，教學水平和教學質量難以保證，最終將直接影響高校自身的生存與發展。

二、關于高校內部資源優化配置的對策

1.明晰教育產權，降低交易成本

范先佐教授認為，“教育資源的稀缺性要求明確界定教育產權，以降低教育的交易費用，實現教育資源的排他性使用，進而有效增加教育資源投入量，減少教育領域內由于“搭便車”、預算軟約束等造成的損失和教育資源利用的低效率。”[6]產權是排他地使用資產并獲取收益的權利，產權的核心是剩余控制權和剩余索取權，這兩大權力關乎經營與效率。產權界定清晰，保護合理，人們在具體的交易活動中就會支付較少的交易費用。或者說，人們在既定的產權安排下就會有效地提高資源利用效率，否則，就會由于權利界定不清而產生低效益問題。產權不明晰，特別是收益權力的歸屬不確定，就存在導致大學預算最大化、成本最大化的可能。對我國教育產權制度的改革，徐文博士在其博士論文《教育產權論》中對此有深入研究。他在充分揭示了我國現行教育產權弊端的基礎上指出，理清中央、地方、學校三者之間的產權關系是教育產權改革的重點。“總的改革方向是將原來由中央、地方擁有的對學校辦學的控制權交給學校，使學校真正成為面向社會辦學的法人實體。中央與地方只是通過撥款、信息咨詢、制定大的方針政策來宏觀控制學校。”[7]在學校內部治理方面上徐文借鑒美國大學董事會制度對現行學校管理模式進行改革。

2.引入企業經營理念，擺脫非核心任務

約翰斯通認為很多大學和其他中等后教育機構，特別是在發展中國家和長期實行中央計劃經濟的國家中高等學校，廣泛從事一些與大學核心功能無關的其他活動，這些活動可能與學生、教職工的日常生活相聯系——宿舍、餐廳、書店、公寓和野營地；一些大學自己設立的機構（如醫務所）等，這些活動可能對教學和科研是有益或是必要的，但并非一定要自己所有、自己經營或給予補貼。在他看來，高校財務的壓力和現代管理思想都傾向于把這些活動“甩掉”，以私人或準私人的形式來進行，迫使其財政上“自食其力”。[8]高校擺脫非核心任務把它們轉交給私人機構來運營不僅提高了這些后勤供應部門的工作效率降低運行成本，還有利于高校集中所有精力和有限資源投入到關乎學校發展的教學和科研管理工作中去，實現高等教育資源在高校內部的合理優化配置。

從高校自身專業發展上來看高校財務危機下的“擺脫非核心任務”是指加大具有核心競爭力的品牌和特色學科專業建設投人。在資源經費有限的情況下，應該做到重點突破，帶動全體，有所為有所不為。要遴選出優勢學科和特色項目，扶植最優異和有發展前景的學科，把它變成一流，帶動其他學科發展。這需要高校在充分分析自身優勢和學科未來發展的趨勢上制訂切合自身的發展戰略。

3.加強管理，厲行節約

飽受債務危機困擾的吉林大學在征求了學校各方的建議后，壓縮開支、厲行節儉僅2006年就節省了6757.37萬元，雖然在這巨額債務面前，無異于杯水車薪，但是起碼他們已經認識到控制成本的問題，而且結果也證明確實有節約潛力可挖。目前我國眾多高校在資金實力并不完全具備的情況下，大興土木，建成了許多設施先進、外觀豪華的教學樓和實驗樓，其硬件水平甚至超過了發達國家的許多知名學府，致使大學成本急劇增長，大學投入畸形發展。

控制開支、節約成本關鍵要在財務管理上下功夫，首要任務是加強對財務預算的管理。“把預算和資金籌集使用結合起來，進一步加強資金預算的編制、審定及執行工作的規范化管理，完善預算管理制度，把執行預算的責任落實到人。在提倡民主管理、群眾參與的同時，必須堅持經費計劃審批權與費用支出管理的“一支筆”審批制度，杜絕經費管理多頭審批，以避免造成超計劃、超預算的現象發生。對于各項經費支出，各部門負責人首先要嚴格審核，嚴格控制預算總額。”[9]在高校運轉過程中各單位部門都要樹立節約意識，對部門的水、電、暖、油的消費進行嚴格控制，杜絕任何形式的浪費。在資金短缺的情況下可以嘗試水電能源的單位定額配給制度，超出部分需支出相應額度的費用。此外，還完善強高校運行成本的反饋機制，通過對財務報表或其他信息渠道反饋的信息進行綜合分析評價考核，總結經驗，發現問題，并找出其原因，采取有力措施去調整未來行為。

節約不僅體現在對資源的控制使用上，還體現在資源的充分共享上和充分利用上。當前，我國很多高校面臨著教學和實驗設施單位間配置稀缺和閑置的矛盾。資源一旦分配下去，就落戶在一家，“靜止”在一家，教育資源不能實現充分共享，造成極大浪費。因此，必須打破封閉式管理模式，實行資源共享。特別是價值比較高的科研、教學儀器、計算機及公用性強的實習、實驗場地、圖書資料、體育設施等，應打破按單一課程或單一專業設置與管理的傳統模式，互相提供方便，克服“大而全”的狹隘思想，最大程度減少各類資源的沖突和內耗。對于一些確實空余的教學和辦公設施（如教室、辦公室、體育場等）可以采用租賃的方式出租給校外機構人員，不僅控制了浪費，還可以增加學校的財政收入。

4.精簡機構，人員分流，控制過高的人員成本。

如上文所說，很多高校管理機構重疊、非教學人員比重過大，龐大的行政管理體系擠占了較多的資金。通常企業的做法是精簡機構、裁撤臃員，以達到提高效率節約成本的目的。但是，對于大多數高校尤其是公立高校而言，通過簡單的人員裁撤達到減縮人員開支的目的顯然是非常艱難的，因為這樣往往會遭到組織上和政治上的強烈抵制。比較可行辦法是通過部門撤并將多余人員采用多向分流的辦法處理。符合教師條件的充實到教學、科研第一線，不能做教師的分流到校辦產業或其他服務崗位上，沒能找到其它合適崗位的允許其留在原來崗位上，但必須接受減薪安排，鼓勵其跨崗兼職。對于一些年齡較大、且收入較高的職工通過補貼退休金的方式，鼓勵其提前退休。

綜上所述，高校教育經費緊缺是各國高等教育界面臨的普遍問題，在我國高等教育常常利用“公共機構”的身份為了實現自身迅速成長往往不顧經濟條件盲目求大求全，在深陷債務危機后可以公然綁架政府把龐大的債務負擔轉嫁給公眾。這種“恃公自重”的態度往往使其放棄思考自身的成本和效益的問題，與當今社會追求公平和效率的理念格格不入。隨著高等教育全球化的到來，我國大學不可能再安然于計劃經濟時代的政府“大包大攬”，各高校可以在既定位置上安享國家配置的財源、生源。面對來自世界高等教育市場的挑戰，國內高校要牢固樹立競爭意識不斷提高自力更生能力，這樣才有資格談國際競爭，在內部資源都不能實現合理配置還一味仰仗國家的“救火”、“補漏”的條件下還在妄談“世界一流”不啻為癡人說夢。

注釋：

①數據來自歷年《教育經費統計年鑒》

［1］夏倫勤：重視教育還要喊多久？http://www.hcxx.sdedu.net.

［2］曾建英.高校儀器設備利用低效的成因及對策［D］.中國農業大學，2004.6.

［3］揭紅蘭，關于我國高校負債建設發展的問題研究［D］.福建師范大學，2008，6

［4］王東升.規范貸款，防范化解風險一訪中國銀監會銀行監管一部副主任鄧智毅［J］.中國金融家，2007（5）.

［5］周文馨.負債49億，高校陷入資金“黑洞”［N］.甘肅經濟日報，2007-2-8.

［6］范先佐.教育的低效率與教育產權分析［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2002（3）.

［7］徐文.教育產權論［D］.華中師范大學，2004，5.

［8］D.B.約翰斯通著，沈紅等譯.高等教育財政：問題與出路［M］.人民教育出版社，2004，3.P80.

［9］高慧鴿.我國高校內部資源配置機制研究［D］.南京理工大學，2006，6.