論司法去地方化改革與人大的司法監督

楊 煉

（中共湖南省委黨校 湖南 長沙 410006）

一

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》 明確提出，“確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施?！睂⑺痉ㄈサ胤交鳛樗痉w制改革的重要環節。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 進一步指出，“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件?！边M一步深化、推動了我國司法去地方化改革。

“所謂司法的地方化，主要是指在單一制的國家中，法院、檢察等司法機關受地方國家機關控制操縱而破壞國家法制統一的現象。”[1]從司法權的性質看，司法權具有“國家屬性”，是一種國家權力而不是地方權力。列寧指出，“關于法律制度一層，不能有加路格省或嘉桑省的法制，而只應是全俄羅斯統一的，甚至是全蘇維埃聯邦共和國統一的法制?！盵2]德國學者凱爾森也指出，“在地方自治的情況下，……自治省通常并沒有司法機關。法院被認為是國家的法院，而不是自治省的法院。這意味著司法已不再有相當于行政分權類型那樣的分權了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性質；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同體之間加以劃分?！盵3]即使在實行聯邦制的美國，也十分重視司法權的國家權力屬性，美國創立聯邦司法當局以實施聯邦法律，將全部司法權掌握在最高法院手里，為了便于審理案件，這個法院又設立一些下屬法院。唯有聯邦最高法院受權解決與法院管轄權有關的一切問題，并在各州大權中居于高位。[4]

我國司法地方化的形成有一個長期的發展過程，有比較復雜的歷史和制度原因。1951 年的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》第10 條規定，“下級人民法院的審判工作受上級人民法院的領導和監督；其司法行政由上級司法部領導。各級人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）為同級人民政府的組成部分，受同級人民政府委員會的領導和監督。省人民法院分院、分庭受其所在區專員的指導。”這一條款規定了下級人民法院受上級人民法院和同級人民政府雙重領導和監督的體制。1954 年的《中華人民共和國法院組織法》根據1954 年憲法的規定，不再將人民法院作為同級人民政府的下屬部門，明確各級法院由同級人大產生，并對其負責，這種體制一直沿襲至今。概言之，對地方政權建設理解的局限性，對司法職能認識的不足以及對人民代表大會制度的絕對化理解是司法地方化主要的觀念和思想原因。①司法機關管轄區域與立法機關和行政機關的管轄區域重合，司法機關的人事任免權由地方行使則是導致司法地方化的主要體制原因。②“每當政府的代表人物對他們國家法律的制定和執行具有最大程度的影響時，最適合統治者的司法條件便形成了。每當社會上的非政府因素起決定作用時，最適合人民的司法條件便形成了?！盵5]由于實踐中的司法地方化，其弊端屢屢為社會公眾所詬病，影響了司法公信力。“自建國以來，我國地方各級人民法院一直被限定在地方勢力范圍內，本應當統一和完整的社會主義法制被不斷割據和侵蝕，地方對于司法的干預和影響已經遠遠超出人們的想像，名義上的‘國家法院’已經蛻化成為‘為當地經濟保駕護航’的‘本地法院’”。[6]學術界對如何防止司法受地方不當干預、維護司法的獨立性和公正性也進行了長期探索。③隨著我國經濟、政治體制改革的推進，社會主義市場經濟的建立以及對人民代表大會制度理解的深化，對國家權力運行機制的重新認識，特別是黨的十八屆三中全會《決定》和十八屆四中全會《決定》關于全面深化改革與全面推進依法治國的決定為去地方化的司法體制改革提供了重要的歷史條件。與此同時，新的司法去地方化改革也形成了與人大司法監督既存規范體系間的緊張沖突關系。

二

從我國人大司法監督的產生來看，“1949 年的《共同綱領》作為新中國的臨時憲法作出的重大政治選擇之一就是建立人民代表大會制度，以人民代表大會作為人民組織國家政權的形式。”[7]創立了人大對司法活動監督的制度設計，但這種監督僅僅只是憲法文本和法理上的。1954 年《中華人民共和國憲法》確立了新中國憲政的基本框架，正式確立了人大監督司法的憲政制度。④隨著我國法治建設的發展，人大司法監督逐步走上制度化、規范化軌道。司法監督權成為憲法法律賦予人大的一項重要職權，現行憲法規定，“國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”2007 年實施的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》進一步規定，“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法?！睆娜舜笏痉ūO督的主要方式來看，主要有：聽取和審議人民法院和人民檢察院的專項工作報告、法律法規實施情況檢查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定。在司法改革背景下，司法去地方化的改革與人大司法監督的緊張關系集中在人大人事任免權上，具體而言，可能表現為以下幾個方面：一是可能縮小了省以下地方人大的人事任免權范圍。司法人財物省級統管后，省以下地方人大將對同級司法機關的任命和罷免失去決定權。一般來說，本級人大對本地司法權的運行狀況掌握更準確，對司法活動的監督更及時，司法人財物省級統管后，省以下人大需要將掌握的信息轉達給省級人大，信息傳遞過程將可能失去時效性，影響工作效率；還可能使信息傳遞增加丟失幾率，影響監督時效和實效。二是有可能影響省以下地方人大監督效果。地方人大聽取和審議司法機關的工作報告；進行執法檢查；對司法機關進行詢問和質詢；對特定問題組織調查委員會進行調查；受理人民群眾的申訴和意見等監督方式和手段是相互聯系的，最終對司法機關形成震懾力的落腳點還是在人大的人事任免權上。一旦失去了人事任免權，其他監督手段的監督效力也難免受到影響，最終影響地方人大司法監督的權威性。三是司法去地方化后“人財物省級統管”可能給省級人大監督帶來壓力。人事任免權的上提將大大增加省級人大的工作量，形成一個巨大的挑戰?！霸谖覈罡叻ㄔ悍ü俚娜蚊捅O督由全國人大常委會負責，地方各級法院法官的任命和監督則由同級人大常委會負責。在黨政關系的背景下，實質上黨的組織部門控制著法院主要領導的任命大權，人大行使的權力只體現在程序上?！盵8]在人大司法監督本已弱化的情形下，如何兼顧司法去地方化改革與加強人大司法監督，是司法實踐中應當面對的重要課題。

三

我國的人民代表大會制度自五四憲法確立以來已經運行了六十年，理論上也把人大產生并監督“一府兩院”作為人大制度的核心內容。但從人大對司法監督的現狀來看，仍然是人大監督工作的薄弱環節⑤。司法去地方化改革不能簡單地將司法完全獨立于地方黨委、政府、人大。司法權在適用過程中同樣可能導致濫用，同樣需要接受監督。以司法民主性來抗衡對司法的不當干預，以維護司法的公信力才是司法改革的主要方向。司法去地方化，更多的是排除地方對司法的不當干預。各級人大作為地方最高國家權力機關，要對司法不公、司法腐敗等影響司法公正的問題進行監督，支持司法機關依法獨立行使司法權，幫助司法機關排除地方黨政領導隨意干預正常司法程序的行為。特別是在司法體制改革的背景下，應嚴格依照憲法規定，增強人大司法監督的實效性，同時又與司法去地方化改革相協調，使重大改革于法有據，是人大司法監督面臨的重要課題?！叭舜笈c司法機關的地位、職責雖然不同，但目標一致，都是為了保證憲法法律的全面正確實施，實現司法公正，從根本上保證國家意志和人民根本利益的實現。事實上，人大監督與司法權獨立行使不存在根本性對立，排除非法干擾、保證司法權獨立行使本身就是人大監督的內容之一，也是人大司法監督的職責所在。正確處理好人大司法監督與司法權獨立行使的關系，關鍵在于為兩者劃定合理的邊界，做到既保證人大充分行使監督權，又不干涉司法機關獨立行使職權。”[9]

一是進一步完善人大司法監督手段。兩院的工作報告制度和司法人事任免制度構成了人大司法監督體系中的基本方式。因此，加強司法監督、提升監督實效的重點應落在如何充分發揮工作報告和司法人事任免制度上。首先，要明確法檢兩院工作報告制度的責任機制。兩院向同級人大報告工作、接受人大審議是司法機關向權力機關負責的主要形式。但實踐中，這種監督方式的約束作用主要是政治輿論和道德上的，其對司法權制約有限。雖然投票表決的民主機制被用來檢測司法機關的工作績效，但表決的結果只說明了人大代表對司法工作的滿意程度，至于司法機關應承擔什么樣的責任，由誰來承擔這些責任都是不明確的。兩院主要負責人承擔著司法行政事務的職責，且這些司法行政事務與一個地區總體司法狀況直接相關，應借鑒議會制國家做法，建立起兩院負責人相關司法行政責任約束機制，比如建立與工作報告一定的投票率相適應的其他監督程序的啟動機制。[10]其次，要落實人事任免權中的約束機制。法律監督、工作監督和人事監督是人大監督司法的三種形態，其中人事監督比較具體、剛性，也最為重要和關鍵，法律監督和工作監督最終都因有可能轉化為人事監督而獲得相應的權威性和有效性。[11]根據現行的法律規定，兩院從院長、檢察長到審判員、檢察員的所有司法角色都必須由人大選舉或任免。實踐中，地方人大與同級司法機關的關系多停留在根據省級司法機關與同級黨委的意見來選舉或罷免同級司法機關的負責人，對司法人員的任免多限于履行法律手續，沒有把對司法人員的任免與對他們的具體考察有機結合起來。這大大削弱了人大人事任免權的有效性，甚至架空了人大的人事任免權。⑥對各級黨委來說，人大不僅是為黨委意志的實現提供合法性，更是通過人大的民主機制在提供合法性的同時保障它所提出的人選符合法律的要求。因此，人大必須從履行法律手續的形式主義向實質性的人事任免權過渡。人大應強化人事任免中的剛性機制，結合各種具體監督方式，及時責成有關部門進行調查或成立調查委員會調查。對涉嫌犯罪的司法官員在罷免決定同時，應建議司法機關依法追究行為人的責任，特別對那些不負責任不能勝任司法工作的法官和檢察官應及時予以免職。同時，人大還應充分履行其法定職權，發揮民主機制的作用，保障司法官員不被隨意撤換免職或調離。

二是構建司法去地方化與人大監督的銜接機制。首先，在兩院組織法修改之前可以參照議會模式下的司法委員會管理制度，先保留同級人大選舉、任免同級法院、檢察院干部的職權，但改變同級黨委考察提名同級法院、檢察院干部的做法，建立省級法官、檢察官遴選委員會，統一負責全省的地方法院、檢察院工作人員的遴選工作。⑦需要由同級人民代表大會選舉或者任命的，由委員會在資格審查的基礎上，提出候選人，提請擬任單位的同級人大選舉或者人大常委會任命。需要罷免的，由委員會向有關地方的人大或者人大常委會說明理由，提請罷免。未來在不修改《憲法》并遵守憲法的前提下，推動省以下地方法院、檢察院人事權省級統籌，還需要繼續修改兩院組織法⑧。在跨行政區劃法院的情形下，可以借鑒和參考直轄市的中級人民法院以及海事法院、鐵路法院、知識產權法院等專門人民法院人大司法監督的經驗，明確由上級人大常委會進行司法監督。⑨在財物管理方面，可以把省以下各級地方法院收繳的訴訟費和檢察院收繳的罰沒款統一上交省財政，中央財政的轉移支付款也統一劃撥給省級財政，由省級財政統籌解決地方法院、檢察院的經費問題。其次是要加強上下級人大間的溝通交流機制，實行地方法院、檢察院的人財物由省級統一管理以后，地方黨委政府雖然失去了對地方法院、檢察院的控制權，但是由于地方法院、檢察院行使職權的范圍仍然在地方，審判權、檢察權行使的好壞，地方黨委政府包括當地的人民群眾感受最深刻、具體。地方黨委政府可以通過地方人大就法院、檢察院工作中存在的問題，向省人大、省兩院反映，要求有管理權的部門對有關法院、檢察院及其工作人員進行問責。再次是強化人大司法監督工作程序建設。司法去地方化改革給人大司法監督帶來了新的挑戰，要充分利用法律制度修訂改革的有利契機，進一步規范和完善人大司法監督工作程序，制定人大司法監督的具體辦法，明確人大司法監督的范圍、內容、程序、形式等，同時要積極探索專題詢問、司法機關規范性文件以及司法機關內部監督制度向人大報告備案制度、對檢察機關法律監督意見滿意度測評等人大司法監督的新形式，加強執法檢查和審議聽取專項工作報告等監督方式，加強和創新對司法工作人員的監督⑩，人大代表和常委會組成人員作用的發揮和人大司法監督機構及人員建設對于人大司法監督意義重要，要進一步增強人大法工委或內司工委隊伍建設，強化人大對司法的監督，確保司法公平正義。

注釋：

①由于對法治在治國理政中價值和作用的認識不足，建國初期執政者認為地方政權應包括法院在內的所有國家機關，司法機關的作用更多地是輔助黨委和行政機關完成政治任務，對法院在維護法制統一、社會公正方面的作用認識不夠充分。法院的職能被視為是保護國家權益和人民權益，保護新民主主義的政治、經濟、文化制度和社會秩序的安定。司法權力作為國家權力的一部分，由人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使，地方各級人大產生法院也是合乎憲法和政權性質的。

②我國地方各級法院建置完全與地方立法機關和行政機關相對應，這種完全重合的模式使司法機關與其它機關，尤其是行政機關之間形成隸屬關系，客觀上導致前者依附于后者，為司法地方化提供了條件和可能。地方各級法院院長由地方各級人大選舉和罷免，副院長、審判委員會委員、正副庭長和審判員由本級人大常委會任免。實踐中，我國法官管理體制實行黨管干部的原則，法官的任命首先要經過地方黨委組織部門考察同意，才能提交地方人大任免。法官在任免的實際運作中，地方黨政領導起著直接決定作用。參見王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000 年版，第23 頁。

③通過以“ 司法去地方化”為題名在中國知網的檢索，有近60 篇文章，1998 年就有學者對司法權力地方化的利弊進行了研究，參見蔣惠嶺：《司法權力地方化之利弊與改革》，載《人民司法》1998 年第2 期。

④《五四憲法》規定，司法機關由人民代表大會選舉產生，向人民代表大會負責并報告工作。人大監督司法機關及司法活動的方式，主要有聽取司法機關的工作匯報、任免司法機關的主要負責人、 對于特定問題組織調查委員會調查等。“五四憲法”確認了人民代表大會及其常委會是唯一有權監督司法機關工作的法定機關，明確了地方國家權力機關對地方司法機關擁有監督權的制度安排，并廢除了它們之間的領導和被領導關系。參見何景春，張子健：《論我國人大監督司法制度的發展歷程及其理論淵源》，載《黨史文苑》2009年第9 期。

⑤據2013 年的統計，全國省級人大常委會開展的監督項目共有635 項， 其中對司法機關的監督只有54 項， 只占了8.2%，還有3 個省份未安排任何司法監督議題。參見黃曄：《新起點 新課題——關于省級人大常委會監督司法工作情況的調研及思考》，載《人民之聲》2014 年第7 期。

⑥湯維建教授撰文指出，他本人在北京市人大常委會和海淀區人大常委會兩級權力機關擔任多年的常委會委員，被任命的法、檢人員難以計數，迄今尚未見到一例對擬任命人員進行提問、質詢等現象，即使無記名電子表決，也幾乎都是全票通過，致使任命程序完全成為多余的形式。參見湯維建：《人大監督司法之困境及其消解》，載《蘇州大學學報》（法學版）2014 年第1 期。

⑦中央確定的上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州等7個試點省市的司法體制改革已經獲得通過，建立了法官、檢察官遴選委員會制度。

⑧2013 年10 月30 日公布的十二屆全國人大常委會立法規劃中，兩院組織法已經被確定為一類立法項目。

⑨重慶在對人大監督司法工作進行了創造性拓展，《重慶市實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉實施辦法》第89 條規定，“ 市人大常委會對各中級人民法院的審判工作、市人民檢察院所屬分院的檢察工作開展監督時，可以邀請相關區縣（自治縣）人大常委會參加并發表意見；也可以委托區縣（自治縣）人大常委會在本轄區內就監督事項開展調查研究，并向市人大常委會反饋收集的意見和建議?！泵鞔_市人大常委會對中級人民法院、市人民檢察院分院的檢察監督，解決直轄市“兩級人大、三級司法”體制架構導致的對中級人民法院和檢察分院的監督存在“空擋”問題，為省級人財物統管后的司法監督工作提供了借鑒。參見黃曄：《新起點 新課題——關于省級人大常委會監督司法工作情況的調研及思考》，載《人民之聲》2014年第7 期。

⑩例如上海、湖南、浙江等省級人大在對司法人員的任免監督上有新的舉措。上海市人大常委會強化對法職人員的任前監督，建立了人事代表工委就擬任法官、檢察官事先征求內司委意見制度，內司委在審閱相關材料的基礎上會同人事代表工委專門到“ 兩院”聽取介紹，并結合日常監督情況反饋意見。湖南省人大建立“司法人員執法監督信息平臺”，將司法人員執法、違法違紀、差錯案件、瀆職行為、內部執法考評等情況錄入平臺，實行動態實時監督，并把監督情況作為任免依據。浙江省人大對法職人員定期進行監督，發現有違法行為的，根據不同情況及相應權限，規定了相應處理方式。參見黃曄：《新起點 新課題——關于省級人大常委會監督司法工作情況的調研及思考》，載《人民之聲》2014 年第7 期。

［1］謝佑平，黎宏偉.司法機關的去地方化和去行政化［N］.上海法治報，2014-4-30.

［2］張建偉.超越地方主義和去行政化——司法體制改革的兩大目標和實現途徑［J］.法學雜志，2014（3）.

［3］蔣惠嶺.司法權力地方化之利弊與改革［J］.人民司法，1998（2）.

［4］參見托克維爾.董良果譯.論美國的民主（上卷）［M］.商務印書館，1991：154—184.

［5］［美]卡爾·A·魏特夫.徐式谷等譯.東方專制主義——對于極權力量的比較研究［M］.中國社會科學出版社，1989：129—131.

［6］譚世貴.司法獨立問題研究［M］.法律出版社，2004：50.

［7］肖金明.人民代表大會制度與中國司法構造［J］.云南師范大學學報，2012（6）.

［8］譚世貴，梁三利.構建自治型司法管理體制的思考——我國地方化司法管理的問題與出路［J］.北方法學，2009（3）.

［9］劉春增，何新社.對人大司法監督工作的思考與建議［J］.共產黨人，2014（10）.

［10］參見程竹汝.完善人大對司法機關的監督關系［J］.上海行政學院學報，2011（第12 卷）（2）.

［11］參見湯維建.人大司法監督應把握好五個關系［N］.檢察日報，2013-12-16.