臨沂市建立城鄉統一建設用地市場存在的問題及對策分析

馬愛功,沈慶國,密士文

(臨沂市國土資源局，山東 臨沂　276001)

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臨沂市建立城鄉統一建設用地市場存在的問題及對策分析

馬愛功,沈慶國,密士文

(臨沂市國土資源局，山東 臨沂276001)

臨沂市積極探索開展集體建設用地使用權流轉和農村宅基地管理制度改革，積極構建土地交易有形市場，取得了一定的實踐經驗，也存在一定的問題，主要表現在：集體土地所有權主體模糊；城鄉土地產權權能不對等；“公共利益”的內涵不清；農民土地財產價值難以顯現；農村土地資源利用效率低下。提出解決問題的對策和措施：健全完善相關法律法規政策；合理分配土地增值收益；完善集體土地權能；科學編制修改城鄉土地利用總體規劃。

城鄉統一；建設用地市場；問題；對策建議；臨沂市

引文格式：馬愛功,沈慶國,密士文.臨沂市建立城鄉統一建設用地市場存在的問題及對策分析[J].山東國土資源，2015，31(7)：77-79.Ma Aigong, Shen Qingguo, Mi Shiwen.Analysis on Problems and Countermeasures of Unifing Urban and Rural Construction Land Market in Linyi City[J].Shandong Land and Resources,2015，31(7)：77-79.

城鄉統一的建設用地市場是指以土地用途管制、規劃管制為前提，區分公益性和經營性用地分類為基礎，實行農用地與非農建設用地市場分離，非農建設用地與城市建設用地在市場準入、收益分配、政策管理等方面全面接軌的城鄉一體的土地市場體系[1]。建立城鄉統一的建設用地市場，不僅可以緩解經濟發展用地供需矛盾，提高土地綜合利用效率，還可以統籌城鄉發展，具有重要的理論和現實意義。近年來，臨沂市結合全市經濟社會發展實際，積極探索構建城鄉統一的建設用地市場，取得了一些有益的實踐經驗。

1　主要做法

1.1開展經營性集體建設用地使用權流轉

2000年，臨沂市探索開展集體建設用地使用權流轉工作，2001年，在全省率先出臺了《臨沂市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，2002年、2003年和2005年，借鑒蕪湖等地經驗，結合臨沂市在實踐中的具體做法，對該辦法進行了3次修改并重新頒布實施，2013年市政府以《臨沂市集體建設用地使用權流轉管理辦法》再次修訂流轉辦法。臨沂市參照國有土地管理模式，按照2種產權、一個市場和同地、同權、同價的原則，規定集體建設用地使用權可以出讓、出租、轉讓、轉租4種形式流轉，對流轉的條件、程序、年限、權屬登記、期限屆滿、征收補償、抵押等內容作出明確規定，集體建設用地使用權流轉的收益標準、價款管理及使用、有關稅費等均參照國有土地管理模式運行。2009至2013年全市已流轉集體建設用地1 038宗，面積3.47 km2。

1.2探索農村宅基地管理制度改革

臨沂市是山東省第一人口大市，是沂蒙革命老區，農村人口多，農村宅基地面積總量大。針對當前新增宅基地用地需求難以保障，新增宅基地違法違規現象嚴重，部分宅基地閑置、超標準使用，臨沂市積極探索農村宅基地管理的新路徑、新模式，擬訂了《臨沂市宅基地管理改革試點方案》，爭取用3年時間，在全市建立以退出機制為核心、保障需求為目標、節約集約為宗旨、整治復墾為手段、規劃管控為保障的“五位一體”農村宅基地管理新模式，實現全市農村宅基地資源保障有力、配置公平、利用合理、管理規范，有力推進全市新農村和新型城鎮化建設。

1.3積極構建土地交易有形市場

土地交易市場是進行土地交易的場所，是有形的土地和無形權益、信息、咨詢服務的統一體。土地作為市場經濟發展的三大基本要素之一，能否合理、順暢的流轉，對市場經濟的發展起著舉足輕重的作用。加快土地交易市場建設，保障土地生產要素合理流動，真正實現市場配置資源，既是市場經濟發展的客觀要求，也是深化土地使用制度改革，提高國土資源管理能力和服務水平的現實需要[2]。

2009年臨沂市政府發布實施《臨沂市土地交易市場管理辦法》，推動土地交易有形市場建設穩步開展。基于實踐，建設有形市場的基本框架是構筑“一個平臺”、實現“四個統一”。即全市形成統一的土地交易機構，履行“提供交易場所、辦理交易事務、發布交易信息、代理土地交易”四大職能，在此基礎上，實行統一計劃管理、統一信息發布、統一交易規則、統一運作監管，實施對國有建設用地使用權實行統一和集中入市的交易管理。全市2009至2013年共辦理土地轉讓938宗，面積17.33 km2，交易價款62億元，共辦理土地抵押3 308宗，面積113.34 km2，抵押金額676億元。

1.4嚴格規范土地交易一級市場

加強批而未供、供而未用土地處置。市政府集中開展了批而未供土地有效利用專項行動，共盤活利用批而未供土地44 km2。

科學調控土地供應。按照控制總量、減少增量、用好存量、保障流量的原則，根據國家調控政策、經濟社會發展階段、城市定位、土地市場供求等，科學制定土地儲備和供應計劃，有效調控工業、商住用地的配置比例。根據土地市場發展規律，從土地出讓節奏、時序、結構和價格上予以調控，將成熟地塊有計劃、分季度、有梯次推向市場,根據市場變化、供地成本、配套設施等因素綜合確定地價，讓市場在定價中起決定作用，確保土地供應適量、結構合理、價格適中。2014年根據宏觀經濟運行形勢，適當減少了普通商品住宅用地供應，年度新增建設用地指標主要用于重點項目，保障工業經濟快速發展。

嚴格批后監管。按照統一規劃、統一開發、統一建設原則，統籌土地一級開發，堅持政府主導規劃，嚴禁企業擅自改變規劃或由企業主導規劃設計、拆遷安置。嚴格落實凈地出讓制度，加強土地批后監管，督促已供土地及時有效開發。嚴查未批先建違法行為，建立多部門聯合查處機制，保障土地市場規范有序發展。

2　存在的主要問題

(1)集體土地所有權主體模糊[3]。根據現行《土地管理法》第十條規定，農村集體經濟組織、村民委員會、鄉鎮政府、村民小組可以成為集體土地所有權的主體，農村集體經濟組織在大部分地區已名存實亡，法律沒有對村民委員會、鄉鎮政府、村民小組3個農民集體的所有權范圍作出明確規定，造成實踐中農民對集體土地所有權歸屬及如何行使含糊不清。

(2)城鄉土地產權權能不對等[4]。根據現代產權理論，完整的土地產權應該包括占有、使用、收益、處分、發展等權能。國有建設用地使用權的上述權能均已實現，但農民對集體的處分權受到了嚴格限制，喪失了用益物權的核心權能。我國現有法律規定，農用地轉為建設用地的合法途徑是通過征收轉化為國有土地，然后出讓用于城市建設，這就剝奪了農民轉換土地用途的權利，使農民喪失了獲得土地增值收益的權利。

(3)“公共利益”的內涵不清[5]。現行法律法規規定國家為了公共利益需要，可以對土地進行征收或征用，但卻未對“公共利益”的內涵和范圍做出明確的界定，造成政府征地權的濫用。

(4)農民土地財產價值難以顯現。在我國現階段，同樣土地用于農業生產帶來的收益，大大低于用于工商業生產帶來的收益，政府將農民集體土地征收為國有并出讓給工商企業，土地資產發生了巨大增值，而這部分增值與被征地農民無關，他們只是得到最低的征地補償，沒有享受到應有的土地增值收益，致使農民的土地財產價值難以顯現。

(5)農村土地資源利用效率低下。由于法律規定農村集體土地不能出讓、出租或者轉讓用于非農建設，不能合法進入城市土地市場，于是已在城市定居的農民只能將其宅基地閑置，還有一些農村公共服務機構用地、村辦企業用地因流轉不暢大量閑置，造成土地資源的極大浪費。

3　對策建議

(1)健全完善相關法律法規政策。集體建設用地進入市場首要障礙是現行的土地管理法律法規，要使城鄉建設用地市場健康、有序、規范發展，需要修改相關的法律條款，制定相關法規政策，為城鄉統一建設用地市場提供法律上的保障。其中現行《土地管理法》第四十三條、六十三條條款中關于“單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農村集體所有的土地的使用權不得出讓，轉讓或者出租用于非農業建設”等規定需要進一步修改完善，以期盡快開放城鄉建設用地市場，使農村建設用地在符合相關規劃、用途管制的條件下進入建設用地市場[6]。

(2)合理分配土地增值收益。農民將土地直接進入城鄉建設用地市場流轉的目的，就是分享城市化過程中土地流轉的增值收益，因此制定合理的土地收益政策，把土地增值收益的大部分留給農民，使農民土地財產價值得以顯現，對統籌城鄉發展意義深遠。

(3)完善集體土地權能。對集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。賦予農民完整的土地權能，包括占有、使用、收益、處分、發展等權能，使國有、集體土地產權地位平等、權能一致、價值相當，能夠公平交易、流轉順暢。

(4)科學編制修改城鄉土地利用總體規劃。各級土地管理部門應根據本地經濟發展的需要，制定并嚴格執行土地利用總體規劃，為控制國有、集體建設用地總量和構建城鄉一體土地市場提供依據和支撐。

4　結語

建立城鄉統一的建設用地市場，將農村建設用地通過市場流轉進入城市建設用地，有效利用集體建設用地資源，可以緩解城市建設用地緊張局面，優化國土空間格局，提高土地綜合利用效率, 有利于打破城鄉二元結構，促進城鄉區域協調發展。雖然建立城鄉統一的建設用地市場日益引起各個層面的重視，但離真正建成還有很長的路要走。相信通過各級政府、國土資源管理部門和社會各界的共同努力，臨沂市城鄉統一的建設用地市場一定會取得長足的發展。

[1]杜萌.著力建立城鄉統一建設用地市場[J].農業經濟,2014,(4):60-61.

[2]鄭云峰. 建立城鄉統一建設用地市場的研究[D].福州:福建師范大學,2011.

[3]王忠良.我國土地一級開發運行模式研究[D].濟南:山東建筑大學,2009.

[4]張穎.集體建設用地流轉可行性研究及制度構建[D].廈門:廈門大學,2009.

[5]賴麗華.鄉村治理視域下的農村土地流轉研究[J].江西社會科學,2013,(7):204-209.

[6]張合林,賈晶晶.我國城鄉統一建設用地市場構建及配套政策研究[J].地域研究與開發, 2013,32(10):119-122.

Analysis on Problems and Countermeasures of Unifing Urban and Rural Construction Land Market in Linyi City

Ma Aigong, Shen Qingguo, Mi Shiwen

(Linyi Bureau of Land and Resources, Shangdong Linyi 276001,China)

Collective construction land use rights transfer and rural land management system reform have been explored in Linyi city. Construction of tangible market of land transactions actively have gained some practical experiences. There are still several problems, such as ambiguity of collective land subject, nonidentity of urban and rural land property rights, unclear of "public interest" connotation, difficulty in achieving farmers land property value, and inefficient use of land resources in rural areas. In this paper, relative countermeasures have been put forward accordingly, such as perfecting relevant laws and regulations, rational allocation of land increment income, and scientific establishment and modification the overall plan of urban and rural land use.

Unified urban and rural; construction of land market; Linyi city

2015-02-02；

2015-03-12；編輯：王敏

馬愛功(1984—)，男，山東臨沂人，工程師，主要從事國土資源管理工作；E-mail:ly_maaigong@163.com。

F301.3

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