鄒平縣城鄉建設用地增減掛鉤的探討

耿國棟

(鄒平縣國土資源局，山東 鄒平　256200)

鄒平縣城鄉建設用地增減掛鉤的探討

耿國棟

(鄒平縣國土資源局，山東 鄒平256200)

城鄉建設用地增減掛鉤作為統籌城鄉發展的有效手段,為快速城鎮化進程中如何實現集約節約用地、切實保護耕地的目標提供了新的思路。鄒平縣城鄉建設用地增減掛鉤工作中還存在一些問題，表明該政策還需要加以完善。該文對鄒平縣城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題進行了詳細分析，并提出了相關的對策建議,為城鄉建設用地增減掛鉤工作的順利推行提供參考。

城鄉建設用地;增減掛鉤;鄒平縣

引文格式：耿國棟.鄒平縣城鄉建設用地增減掛鉤的探討[J].山東國土資源，2015,31(2)：70-72.GENG Guodong. Discussion on Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Zouping County[J]. Shandong Land and Resources, 2015,31(2):70-72.

0　引言

鄒平縣地處魯中泰沂山區與魯北黃泛平原疊交地帶，總面積1250km2，轄11個鎮、5個鎮級辦事處和一個國家級經濟技術開發區，858個行政村，人口72.97萬人，其中農業人口50.48萬人。全縣地貌類型多樣，北部多平原，南部多山地丘陵，全縣農村居民點用地108km2，占土地總面積的8.64%，農村人均居民點用地214m2，實施城鄉建設用地增減掛鉤潛力較大。

鄒平縣2008年第一批增減掛鉤試點共有2個鄉鎮5個村列入增減掛鉤試點項目區，2011年1月，項目順利通過山東省國土資源廳專家組檢查驗收，共周轉新增建設用地指標33hm2，取得了階段性成果。目前，鄒平縣上報批復實施的增減掛鉤項目區共7個，涉及7個鄉鎮22個村，拆舊總面積294.8hm2，復墾耕地總面積248.46hm2，順利實施可周轉建設用地指標171.2hm2。現以鄒平縣正在實施開展的增減掛鉤項目區為例，通過實際工作中的主要做法及存在問題，做一些具體的探討。

1　主要做法

1.1強化部門責任

下發了《鄒平縣人民政府關于加快推進城鄉建設用地增減掛鉤工作的實施意見》(以下簡稱《意見》)，成立了增減掛鉤工作指揮部，負責增減掛鉤工作的落實部署、文件起草、組織協調、信息反饋等工作。強化部門責任，鎮(街)負責安置區和拆舊區的各項工作及周轉指標的使用與歸還；財政部門負責加強資金的規范使用和投融資平臺的建立、項目資金的籌集運作及后期資金平衡等工作。同時理順了增減掛鉤項目的申報、組織實施和申請驗收流程，使其更有可操作性。

1.2整合多方資金

《意見》規定，增減掛鉤項目按時完成并順利通過省級部門驗收的，節余指標按照750萬元/hm2(50萬元/畝)的標準返還用于掛鉤項目的實施，組建鄒平縣城鄉建設用地增減掛鉤工作投融資公司，通過財政資金扶持、土地指標抵押獲取銀行貸款、土地出讓和土地綜合開發收益等方式解決資金難題。掛鉤指標除用于建新區、安置區及公共配套設施建設以外，節余指標優先保障項目所在鎮(街)的用地需求，然后再由縣政府統籌。領導的重視、資金的保障極大調動了鎮、村以及村民的積極性和主動性，各鎮(街道)均成立了增減掛鉤工作領導小組，迅速開展調查摸底，積極申請加入增減掛鉤項目儲備庫，初步確認可整理復墾村莊30余個，為今后申報掛鉤項目區工作打下堅實的基礎。

1.3建立獎懲機制

《意見》決定，自2014年起，各鎮(街)每年申報和實施增減掛鉤項目不少于1個，完成掛鉤指標節余不少于6.67hm2(100畝)，并確保在3年內通過省級驗收。為進一步明確責任，強化措施，按時保質保量完成增減掛鉤工作，鄒平縣將增減掛鉤工作考核情況納入年度科學發展綜合考核，年終對鎮(街)落實工作責任、項目申報和實施進度、資金落實情況進行督導檢查，對不能按期完成任務的，縣委縣政府給予通報批評，對主要負責人進行約談和問責，并限期整改，整改期間不再下達新的增減掛鉤任務，并暫停建設用地項目預審和用地報批，直至整改合格。

1.4工作創新點

(1)推進土地流轉，增加農民收入。鄒平縣以增減掛鉤為契機，加快農村土地流轉進程，促進農業產業的升級轉變，引導鼓勵農民自愿放棄承包土地，將復墾節余出的耕地以每公頃15000元(每畝1000元)不等的價格統一流轉集中到種植大戶，發展特色農業，推進農業規模化、產業化、集約化經營，壯大集體經濟，增加農民收入。

(2)創新拆遷模式，突出村集體的搬遷主體責任。根據《村民委員會組織法》的相關規定，拆舊換新、安置補償方案由村兩委，以“一事一議”程序確定，政府只負責把關審批。實踐證明，通過制度創新，重心下移，政府參與不做主，一方面可以充分發揮村干部熟悉被拆遷農戶情況的優勢，另一方面可以發揮村民主觀能動性，變“要我搬遷”為“我要搬遷”。村集體制定了搬遷保證金制度,如焦橋鎮牛家村，凡同意搬遷社區的村民，需將宅基地等農村集體建設用地使用權移交村委會，同時按照舊宅基類型不同交納保證金1萬～3萬元換購新居，確保整村搬遷項目順利實施。

(3)創新建設模式，改造安置充分尊重民意。按照“高標準、低成本、重實用、易接受”的原則設計了90m2，120m2和140m2多種戶型，由群眾根據自身經濟實力和實際需要，自行確定，增加了群眾的認可度。新區建設由村集體組織自主進行開發建設，所得收益除繳納部分稅費外，全部作為村級收入，為民所用。在新村建設方式上采取村委會自建模式，統一建設的樓房實行村里自己的建筑工程隊，聘用工程監理和成立由群眾代表參加的質量監督小組，嚴把工程質量關，大大節約了建設成本，切實將新村建設打造成群眾滿意工程。

2　存在的問題

2.1項目建設資金籌集難

缺乏有效吸引社會資本的機制，資金來源較單一，主要是村集體經濟組織及村民自籌資金，由于拆遷安置屬前期建設，無經濟效益，項目資金缺口很大，有些項目區靠對外違規出售安置樓解決資金困境，影響了搬遷居民安置，甚至形成新的違法用地。

2.2拆舊區推進緩慢

項目拆舊規模大，涉及拆遷戶較多，拆舊區分布點零散，加之現行農村一家一戶的經營模式，農民已習慣就近居住，便于農田的生產和管理；由于資金短缺，對農民拆舊房屋實際的拆舊補助標準較低，同時百姓對于增減掛鉤的獎勵政策心存疑慮，對“補多少，怎么補轉析點，何時補”的概念很模糊，致使拆舊搬遷的積極性不高，直接影響了拆舊區復墾項目的立項實施。

2.3規劃滯后

土地利用總體規劃在設立增減掛鉤安置區時，對群眾意見征求和調查工作不到位，對居住成本的要求等實際情況缺少統籌安排，存在不合理布局。社區規劃不到位，沒有社區的發展納入全縣經濟發展同步規劃，社區規劃滯后，分布不合理，社區建設規劃沒有做到與交通、電力等其他專項規劃的融合。

3　對策建議

3.1完善增減掛鉤融資平臺

完善縣城鄉建設用地增減掛鉤工作投融資公司融資功能，制定增減掛鉤試點工作專項資金管理辦法，設財政專戶，專款專用；探索建立多元化、多渠道的城鄉建設用地增減掛鉤資金籌措機制，采用市場運作、業主開發的模式，廣泛吸納社會資金投入工程實施；發動農民聯合集資搞房屋自建，鼓勵并幫助村集體將社區建設用地押給銀行進行貸款，解決項目建設資金困難。

3.2土地利用總體規劃與增減掛鉤規劃的銜接

結合前一階段城鄉建設用地增減掛鉤試點工作情況，做好土地用總體規劃修改工作,廣泛聽取社會各方面意見，實地調查摸底,把基礎工作做扎實,將增減掛鉤工作和城鄉統籌發展納入土地利用總體規劃統籌安排，讓規劃更好的引領增減掛鉤項目建設。同時加強對項目區的動態監管，任何地方未經批準不得擴大項目區范圍，對于擅自擴大范圍的，一經發現，按違規違法用地依法嚴肅查處。

3.3攻堅克難抓突破

在山東省政府批復實施的掛鉤項目區中，2010年項目區好生鎮李營村和長山鎮大由村以及2012年項目區牛家社區、柴家社區群眾基礎工作扎實，進展速度較快，安置區已基本建成，拆舊區也已進入攻堅階段，是最有希望驗收的項目片區。要加大扶持力度，盡快落實責任到人，加快村莊拆舊復墾力度。

3.4加大考核力度

一是要選擇部分增減掛鉤實施好的項目，加大扶持力度，落實承諾的獎勵措施，廣造聲勢，通過媒體大力宣傳開展增減掛鉤的重要成效，做到以點帶面，點面結合，扎實推進。二是嚴格執行掛鉤工作年度考核，召開專題會議對正在開展的增減掛鉤項目進行重點部署和安排，對掛鉤工作情況進行評估考核，統一調度；建立落實增減掛鉤工作責任制，縣政府與鎮辦政府簽訂目標責任書，明確班子成員具體抓，將任務分解到村、責任落實到人頭。三是建立獎懲制度，要求實施增減掛鉤主體單位繳納一定數額的保證金，按掛鉤工作完成情況實行獎罰,充分調動項目實施主體的積極性。

4　結語

增減掛鉤政策能夠縮減農村建設用地，規范居民點建設，統籌城鄉發展。但是在實施過程中缺乏群眾參與，信息渠道傳遞不暢，實施過程缺乏監督，使政策初衷難以實現。政府給予的復耕獎勵相對于高額的土地出讓金仍然偏低，而農民獲得的拆遷補償顯然與土地置換后的極差收益也是不相符合的。如何分配，實現“同地同價”，是值得思考和探索的。

[1]山東省人民政府.關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點加強農村土地綜合整治工作的意見(魯政發[2011]12號)[EB/OL].[2011-07-27]http://www2.shandong.gov.cn/art/2011/4/12/art_3883_1992.html.

[2]山東省國土資源廳.關于進一步嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的意見(魯政發[2011]12號)[EB/OL].[2013-05-20]http://www.sddlr.gov.cn/resource/user/sdgtzyt/201306/a8451b38-b110-4233-ad22-5a9d4cb307cd.pdf.

[3]李旺君，王雷.城鄉建設用地增減掛鉤的利弊分析[J].國土資源情報，2009，(4)：34-37.

[4]王玨.城鄉建設用地增減掛鉤分析——以溧陽市為例[J].科教導刊(上旬刊)，2010，(9)：236-238.

[5]邱鈴章.天津市、成都市城鄉建設用地增減掛鉤模式的啟示[J].發展研究，2010，(10)：32-35.

Discussion on Decreasing Urban Construction Using Land and Increasing Rural Agricultural Land in Zouping County

GENG Guodong

(Zouping Bureau of Land and Resources, Shangdong Zouping 256200, China)

Decreasing urban construction using land and increasing rural agricultural land is an effective means of balancing urban and rural development. It will provide a new idea for how to realize concentrated land use and farmland protection goals in the rapid urbanization process. At present, there are some problems in urban and rural construction land linked work in Zouping county. It is showed that this policy needs to be improved. In this paper, problems occurred in urban and rural construction land linked work in Zouping County have been analyzed in detail, and relevant countermeasures and suggestions are put forward. It will provide some references for smoothening urban and rural construction land linked work.

Rural and urban construction using land; decreasing construction using land and increasing agricultural land; Zouping county

2014-05-19；

2014-08-05；編輯：曹麗麗

耿國棟(1982—)，男，山東鄒平人，工程師，主要從事土地管理、城鄉建設用地增減掛鉤工作；E-mail:ggd1999@163.com

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