集體建設用地制度創(chuàng)新改革的國內(nèi)典型案例分析

邢承濱，宮攀

(青島科技大學經(jīng)濟與管理學院，山東 青島　266061)

集體建設用地制度創(chuàng)新改革的國內(nèi)典型案例分析

邢承濱，宮攀

(青島科技大學經(jīng)濟與管理學院，山東 青島266061)

對國內(nèi)3種典型的農(nóng)村集體建設用地制度創(chuàng)新改革實踐：重慶市“地票”、成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和嘉興市“兩分兩換”進行了分析。著重研究了不同土地制度創(chuàng)新改革實踐下的集體建設用地流轉制度及管理模式的適應環(huán)境。并通過總結歸納，得出土地制度創(chuàng)新改革的方向。

集體建設用地；制度創(chuàng)新改革；土地流轉

引文格式：邢承濱，宮攀.集體建設用地制度創(chuàng)新改革的國內(nèi)典型案例分析[J].山東國土資源，2015,31(2)：63-66. XING Chengbin, GONG Pan. Typical Cases Analysis on Reform and Innovation of Collective Construction Using Land[J]. Shandong Land and Resources, 2015,31(2):63-66.

為更好地推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設，突破城鄉(xiāng)二元土地市場結構下所造成的土地市場效率和公平的雙雙受損局面，以及更加高效地解決城鄉(xiāng)建設用地結構失衡的現(xiàn)實困境。重慶、成都、浙江等地率先成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)，各地基于自身情況和優(yōu)勢，對農(nóng)村集體建設用地的流轉和管理，提出了不同且行之有效的制度改革創(chuàng)新形式。該文針對重慶市“地票”制度、成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度和浙江省嘉興市的“兩分兩換”制度進行分析，以了解各種不同土地制度的管理模式、適應環(huán)境，為中國農(nóng)村土地制度改革提供理論借鑒。

1　試驗區(qū)農(nóng)村集體建設用地管理制度改革實踐

1.1重慶市“地票”

所謂“地票”，是指將農(nóng)村集體建設用地經(jīng)過復墾后，經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標，并以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所，可以在全市范圍內(nèi)進行公開拍賣[1]?！暗仄薄敝贫鹊幕玖鞒虨椋菏紫龋I家從農(nóng)戶手中成功競拍“地票”，就擁有選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃條件的農(nóng)用地權利；然后，政府在取得農(nóng)用地承包者的征地意愿并進行妥善安置后，依法將該地塊轉化為城鎮(zhèn)建設用地，最后，通過招、拍、掛的方式進行流轉。

“地票”制度規(guī)定：“地票”交易所產(chǎn)生的各項收益及相應的政府補貼均歸農(nóng)戶及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。對于自愿放棄宅基地使用權的農(nóng)戶，給予原房補償、宅基地退出補償以及相應的住房補償[2]?！暗仄薄敝贫鹊闹贫ê蛯嵤┲饕谥貞c市以下幾個現(xiàn)實因素和條件：①隨著重慶市經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民收入不斷增加，住房條件也有了較大程度提升，舊房大面積棄之不用，廢棄的村莊規(guī)模越來越大。②農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉移，造成了大量宅基地閑置與浪費，空置住房、一戶多宅的現(xiàn)象嚴重，宅基地利用率很低[3]。③重慶市當?shù)剞r(nóng)戶具有流轉其擁有宅基地的意愿，是保障“地票”制度成功實施的基礎。

1.2成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度以“還權賦能”為核心，通過對農(nóng)村房屋實施確權、登記和頒證，積極引導并建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度。該項制度充分肯定了農(nóng)戶在集體建設用地流轉過程中的主體地位[4]。同時，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度還規(guī)定，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保的全覆蓋。

成都市專門創(chuàng)建的農(nóng)村產(chǎn)權交易所，也意味著集體建設用地使用權首次邁入了我國市場經(jīng)濟體系的大門。在利益分配方面成都市明確規(guī)定：集體建設用地使用權的出讓收益歸集體經(jīng)濟組織所有，政府只能按照一定比例征收基礎設施和公益事業(yè)建設費和耕地保護金[13]。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度之所以能在成都市成功實施，主要基于以下2個方面：①成都市作為西北經(jīng)濟的重點，具有比較強大的經(jīng)濟實力，同時，成都市又是一個明顯的大城市帶大郊區(qū)的城市。因此，成都市具備了實施“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度的先決條件。②成都市也已經(jīng)建立起了一系列有形的土地交易市場或土地交易中心，為集體建設用地的流轉和投融資服務提供了平臺。

1.3嘉興市“兩分兩換”

嘉興市根據(jù)不同的因素條件，制定了相應的宅基地退出安置政策和管理模式。首先，按照宅基地所處的不同區(qū)位和地理條件劃分，主要有以下3種管理模式：公寓式安置、公寓和聯(lián)排式安置以及聯(lián)體公寓房和排屋安置[6]。其次，按照宅基地退出后的購房或安置需求的不同，又可以細分為以下3種管理模式：①一次性的現(xiàn)金貨幣補償模式；②統(tǒng)一規(guī)劃建設安置房模式；③選擇在規(guī)劃新區(qū)或中心村以內(nèi)自建房模式，該種模式下政府給予相應的建房補貼。

實施“兩分兩換”的土地管理制度，必須具備相應的經(jīng)濟、社會、群眾基礎和相應的資源稟賦條件：首先，嘉興市經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平較高，城鄉(xiāng)差距較小，農(nóng)業(yè)占比國民生產(chǎn)總值的比重逐年下降。其次，嘉興市在城鄉(xiāng)一體化建設過程中，對于城鎮(zhèn)建設用地的需求越來越旺盛，導致城市建設用地的供需矛盾加劇。最后，農(nóng)戶對于“兩分兩換”政策的支持和認同，也是該制度可以穩(wěn)步向前推行的重要原因。

2　試驗區(qū)農(nóng)村集體建設用地制度綜述

2.1“地票”制度的綜合評價

重慶市“地票”制度在制定和實施過程中，展現(xiàn)了以下幾點優(yōu)勢和實效：一方面，“地票”制度打破了城鄉(xiāng)增減掛鉤制度所存在的區(qū)域局限性，實現(xiàn)了市域統(tǒng)籌，更大程度上化解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。另一方面，“地票”制度實現(xiàn)了農(nóng)戶、政府和城市建設用地需求者的三方共贏。此外，“地票”制度采取“先復墾、后交易”的管理模式，取代之前的“先占再補”的征地模式，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的基礎上，更有效地保護了耕地。

然而，目前的重慶“地票”制度在實踐中，還存著諸多的問題和不足，主要體現(xiàn)為以下幾個方面：①在集體建設用地復墾流轉過程中存在諸多問題；②在集體建設用地流轉價格確定，即“地票”的價格確定方面也缺乏合理依據(jù)；③在對失地農(nóng)戶進行補償和實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的公平性方面，“地票”制度仍存在一些不足。

2.2“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度的綜合評價

成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度，在制定和實踐過程中，主要有以下幾個優(yōu)點：①實施一元化的戶籍制度，有利于促進農(nóng)村勞動力向城市轉移。②成都市所引導并建立的以“還權賦能”為核心的現(xiàn)代化土地產(chǎn)權制度，從根本上落實了農(nóng)民的產(chǎn)權，切實保護了農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地流轉過程中的合法權益[5]。③在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度的實踐過程中，充分做到了尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民權益的基本原則，有效地增加了農(nóng)民收入。

然而，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度在實施過程中，還存在3個方面的矛盾，亟待化解：①現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃與現(xiàn)實需要之間的矛盾。主要表現(xiàn)在規(guī)劃的完備性不足和規(guī)劃缺乏民主性；②征地制度改革與集體建設用地流轉之間的矛盾，如何合理恰當?shù)膭澐侄叩慕缇€，是成都市又一亟待解決的問題；③現(xiàn)有征地補償安置政策體系與城鄉(xiāng)房屋自由流轉之間的矛盾也急需解決。

2.3“兩分兩換”制度的綜合評價

嘉興市“兩分兩換”制度所具有的優(yōu)勢和取得的一些成效：①通過落實“兩分兩換”制度，極大程度上盤活農(nóng)村宅基地，拓寬了其發(fā)展空間；有效解決了城鄉(xiāng)建設用地供需矛盾。②推進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。為發(fā)展高效生態(tài)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)鋪平了道路。與此同時，“兩分兩換”制度在保障失地農(nóng)民的社會保障、就業(yè)和養(yǎng)老問題上，也做出了良好表率，充分保障了農(nóng)民的合法權益，得到了農(nóng)戶的普遍認同，其參與積極性較高。

然而，該制度在制定和實施過程中，仍然存在缺點和問題：首先，從政府角度看，該項制度的工程浩大，啟動資金較大且籌集難度較高，政府所承受的財政壓力較大[7]。同時，對政府而言，置換后土地的監(jiān)督管理也面臨較大的困境。其次，對農(nóng)戶而言，該項制度在實施過程中也存在著以下2方面問題:①土地流轉的補償制度以及評估體系還存在較多問題；②失地農(nóng)戶的就業(yè)及過渡安置存在文化困境和處理不當?shù)睦Ь砙8]。

3　集體建設用地管理制度改革方向

綜合分析和借鑒3個典型案例的基本管理模式、制度適應環(huán)境以及制度自身的優(yōu)缺點，該文對集體建設用地制度改革方向進行了以下探究性研究。

3.1逐步放開集體建設用地流轉市場

通過對該文3種集體建設用地制度改革的基本管理模式研究，可以發(fā)現(xiàn)都在不同程度上嘗試農(nóng)村集體建設用地的市場化流轉，重慶市“地票”和成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度所依托的土地流轉交易平臺就是一個很好的實踐?，F(xiàn)階段法律對農(nóng)村集體建設用地流轉的絕對限制規(guī)定，顯然已經(jīng)不再適合現(xiàn)有經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，應該對相關規(guī)定進行修改，逐步放開集體建設用地流轉市場。結合該文所分析的3種制度創(chuàng)新的成功實踐，可以因地制宜地采取不同形式的集體建設用地流轉形式。例如，可以規(guī)定：在大城市周邊地區(qū)率先建立統(tǒng)一的集體建設用地流轉制度，促進城市周邊區(qū)域經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的目標；對于偏遠地區(qū)可以采取宅基地有償退出補償?shù)牧鬓D形式，降低農(nóng)村宅基地的空置率，引導農(nóng)村勞動力向城市轉移[9]。從而在制度層面踐行黨的十八屆三中全會所提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的設想，實現(xiàn)國有建設用地和集體建設用地的“同地、同權、同價”。

3.2明確農(nóng)村集體和農(nóng)戶在集體建設用地流轉中的主體地位

該文所列舉的3種制度創(chuàng)新形式，在實踐過程中都著重強調了農(nóng)戶和農(nóng)村集體在集體建設用地流轉過程中的主體地位，均充分尊重農(nóng)戶在集體建設用地流轉過程中的意愿，這也是3種制度能夠在各自地區(qū)取得成功的先決因素。因此，未來土地管理制度應進一步明確將完整的集體建設用地產(chǎn)權賦予給集體和農(nóng)民，明確農(nóng)村集體和農(nóng)民在集體建設用地流轉中的主體地位[10]。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表的選擇，則應根據(jù)不同地區(qū)的不同情況進行確定，可以采取村民小組式的股份公司，也可以采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)商總公司或者是農(nóng)村經(jīng)濟合作社。另外，重慶市“地票”制度和嘉興市的“兩分兩換”制度的成功經(jīng)驗也顯示，政府在集體建設用地流轉機制中的角色應當是監(jiān)督者而不是直接參與者，政府應充分發(fā)揮其在集體建設用地流轉中的引導、協(xié)調、管理和監(jiān)督職能。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，維護集體建設用地市場交易秩序，確保集體建設用地依法有序進行流轉。

3.3加強流轉收益分配和就業(yè)社保體制改革

結合3種成功的農(nóng)村集體建設用地制度改革實踐，可以發(fā)現(xiàn)，在不同形式的農(nóng)村集體建設用地流轉的利益分配中，3種制度均充分賦予了農(nóng)村集體和農(nóng)戶在流轉收益分配中的主體權利，保障農(nóng)戶和農(nóng)村集體的合法土地收益權。也是這些制度能夠成功實踐的又一決定性因素。因此，結合3個典型案例的分析，認為可以從以下幾個方面進一步完善和推動集體建設用地制度的改革：首先，在農(nóng)村集體建設用地流轉收益分配中應進一步明確失地農(nóng)戶的合法補償和收益權利，政府和國家不應直接從流轉收益中抽取利潤，為體現(xiàn)公平性原則，政府可以通過適當?shù)呢敹悪C制進行土地收益的二次分配和調節(jié)。其次，失地農(nóng)戶進城務工，所面臨的就業(yè)難和社保機制不統(tǒng)一、不健全等問題，也是目前土地制度改革推進的關鍵。只有從根本上解決和保障了原有集體經(jīng)濟組織成員和農(nóng)戶的根本生存和生活條件，才能更好地推進集體建設用地的市場化流轉，推動集體建設用地的制度改革和創(chuàng)新[11]。成都市“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”制度中所規(guī)定的統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度就是一個積極的改革方向。與此同時，還要注重統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保養(yǎng)老機制，使失地農(nóng)戶可以享受同等的社會保障待遇。確保失地農(nóng)戶的就業(yè)和社保等問題得到妥善解決和安置。

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Typical Cases Analysis on Reform and Innovation of Collective Construction Using Land

XING Chengbin, GONG Pan

(Economics and Management College of Qingdao University of Science and Technology, Shandong Qingdao 266061, China)

In this paper, three typical reforms of rural collective construction land system, such as “l(fā)and license” in Chongqing, “decreasing urban using land and increasing rural using land ”in Chengdu and "seperation of homestead and the contracted land, seperation of relocation and land circulation, replacement of urban real estate by using homestead, and replacement of social security by using contractual operation right” in Jiaxing city have been analyzed. Adaptation environment of construction using land system and management mode under reform and innovation of different land policies have been studied emphasisly. Direction of land system in the future has been gained as well.

Collective construction using land; system reform and innovation; transfer; the direction of reform

2014-10-12；

2014-12-06；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

邢承濱(1989—)，山東濱州人，碩士在讀，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟學；E-mail:xingchengbin@163.com

F301.2

C

青島社科規(guī)劃項目：新型城鎮(zhèn)化背景下青島市集體建設用地管理制度創(chuàng)新研究(QDSKL140439)