農村土地制度改革有三條不能突破的底線

馮華+陳仁澤

中共十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了戰略部署，大會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）吸引著社會各個階層關注的目光。記者在采訪了解社會大眾對《決定》關于“三農”看點精神的理解時，發現對“農村土地承包經營權的抵押、擔保權能”、“農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”、“推進城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，將允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行國有土地同等入市、同權同價”等內容有諸多誤讀、誤傳的地方，為了幫助讀者準確理解這些精神實質，記者采訪了中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文。

三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

誤讀一：

農村土地都可以入市。

不是所有土地都可以人市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以。

我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：三中全會后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農村土地制度改革必須遵循習近平總書記最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。

農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

記者：農村集體建設用地都可以入市嗎？

陳錫文：黨的十八屑三中全會《決定》指的是農村集體經營性建設用地，而不是所有農村集體建設用地。所謂“農地人市”或“農村集體土地人市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經營性建沒用地。這是因為農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。也就是說只有屬于集體經營性建設用地的，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。

因此，關于“農地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉統一的建設用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區別在于土地利用必須按規劃分類管理。農村的農業用地和建設用地不能隨意變換用途；城里的建設用地也分為商貿建沒用地、住宅用地、工礦企業用地、公共沒施用地等。按照規劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進建立城鄉統一的建設用地市場，對我國現行的征地制度有何改進？農民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農民土地時，長期存在兩個問題：一是農民土地被征收后，土地所有權都轉為國有；另一個則是征收集體土地對農民的補償標準比較低，農民不太滿意。

那么，三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進。第一，在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經營性建設用地可以不改變所有權就進入城鎮建設用地市場，這部分用地仍歸農民集體所有。第二，根據《決定》精神，今后應提高農民征地補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益。根據現行的土地管理法第47條規定，農民集體土地轉化為城市建設用地后補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產值的30倍，同時土地管理法授權國務院可以根據經濟社會發展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體南省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取，現在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

誤讀二：

土地承包權可以抵押。

土地承包經營權可抵押的是經營權，承包權作為物權依然不許抵押。

記者：土地承包經營權抵押的到底是什么權？這個權又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權人股發展農業產業化經營，這與過去的規定相比是一個突破。

按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經營權是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農村土地買賣。

但是，現實中農民發展現代農業，又需要資金，商業銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經營權從承包經營權中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。這樣既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到他的承包權。

至于誰能接受抵押擔保的土地？這個關系非常大，我認為只有有資質的銀行機構才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業法人做這件事，因為這種抵押很容易導致兩個問題，一個是可能引發高利貸；第二可能引發以抵押擔保為名私下買賣土地。抵押擔保的是哪些權利、誰有權接收、要避免出現哪些問題，都需要在下一步改革設計中進行很細致的研究。

記者：鼓勵工商資本下鄉，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業到農村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權，第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房，第三不能損害農民的權益。而且，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業化經營，農民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業進來就是要搞現代種養業，不能搞房地產也不能搞旅游業。

誤讀三：

宅基地可以自由買賣。

農民對宅基地只有使用權，土地則屬于農民集體所有。

記者：三中全會《決定》中，還提出了農民的住房財產權問題，也引起了人們的關注。為什么要提出住房財產權問題？

陳錫文：住房財產權是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，這是一個新的突破，在于積極探索農民財產權的一種可能實現形式。

記者：農民住房財產權可抵押擔保轉讓，是否意味著農民馬上就可以將房子輕松變現？城里人很快就能去農村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現。農民住房財產權抵押擔保轉讓是一個重大問題，必須慎重穩妥推進，選擇若下地方先進行試點，摸索經驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權，必須在規定的范圍內進行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產權可以轉讓，是否意味著農民的宅基地也可以買賣了？

陳錫文：宅基地不等于農民住房財產權，這是一個誤讀。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是“白有的土地、白用的建筑”，即只能由本集體經濟組織的成員申請，用于白住，不能建商業住房。必須遵循一戶一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規定，大小不等。還有一點必須明確，農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，土地則屬于農民集體所有。

宅基地制度存在的問題比較突出。隨著經濟社會的發展，農村人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經很多年沒有再分過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現。此外，由于宅基地的土地無償使用，在一些地方出現了建新不拆舊、違規違章建房等情況。因此，現行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結各地經驗，逐步向前推進改革。