我國旅游環境保護法律法規存在的問題及對策研究

任紅陽

摘 要：從旅游環境保護的視角出發，對我國旅游法律法規中關于旅游資源保護、環保設施建設及旅游者行為的相關條款進行研究梳理，進而發現與環境保護相關的旅游法律法規在內容方面存在的主要問題，并針對這些問題展開分析，同時提出相關對策，以期為相關旅游環境保護法律法規的制定與完善提供借鑒與參考，推動旅游環境保護進程。

關鍵詞：旅游環境保護；旅游環境保護法律法規；對策

中圖分類號：D922.68 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）25-0191-03

一、研究綜述

（一）旅游環境保護研究綜述

旅游環境保護的相關研究主要針對生態旅游、資源開發、設施建設及游客行為等問題展開。李健（2006）、趙慧麗（2010）分別針對旅游環境承載力、農村旅游生態環境保護、草原生態旅游的開發在生態環境領域展開研究。姜明星（2012）、陳娟（2011）分別針對旅游資源開發與保護、旅游水域環境、海島旅游開發在旅游資源領域進行了研究。黃家玲（2011）、范鈞（2014）分別針對旅游者生態意識、游客環境責任行為的影響因素、構建游客管理體系三方面展開研究。陳覺（2013）、Hielke（2007）分別針對景區前后臺環境污染問題、景區交通設施的影響、旅游區飯店設施的環境問題進行了研究。

（二）旅游法律法規研究綜述

旅游法律法規的相關研究主要體現在資源保護法、旅游立法、法規內容及執行效能幾個方面。章尚正（2010）對于如何完善旅游資源環境保護法進行了探討。劉海洋（2005）、張補宏（2008）分別針對立法缺失、立法創新及立法體系的構建展開研究。彭榮勝（2012）、牛婷（2010）分別針對法規內容不完備、法律責任規定不具體等問題展開研究。胡撫生（2012）對地方水資源法規執行效能、旅游綜合執法的體制機制及面臨的問題進行了研究。

（三）總結評論

綜上所述，在旅游法律法規領域的研究多從立法模式、法規內容及執行效能等角度展開，把旅游法規作為一個整體進行分析，未能將旅游環境保護法規分離出來研究。本文將把這兩個獨立的領域結合，從旅游環境保護視角出發來探討旅游法律法規在環保法規內容及執法與監督方面存在的問題并據此展開對策研究。

二、不同位階法律法規關于旅游環境保護規定的現狀

《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環境保護法》四部高位階法關于環境保護的內容都接近50%，對旅游設施、資源及游客的規定較多。各條例關于環境保護規定所占比重較少，四川和北京對旅游資源保護的規定較多，浙江省側重于旅游設施的環境保護，各地方性法規對旅游者的環保行為及活動做出的規定偏少。由此可見，不同區域對旅游環境保護的重視程度是有差別的，國家級法規和地方法規在旅游環境保護方面的規定仍存在一些亟待解決的問題。

三、不同位階法律法規關于旅游環境保護規定存在的問題

（一）旅游環境保護法規內容較為單薄、指導性和操作性不強

在旅游產業范圍內，國家級法規及地方性法規關于環境保護的內容相對較少。《旅游法》《城市規劃法》《自然保護區條例》及《綠色飯店標準》等關于環境保護的規定總體比重較小。其中各省旅游條例關于環境保護的內容分別只占7%左右。各部法律法規關于旅游資源、設施的規定較多，關于旅游者的活動行為規定處于淡化狀態。其中《旅游法》在旅游設施、資源及旅游者三方面的環境保護規定總和約為7%，其中環保設施要求占1.8%，資源保護和游客行為規范分別為2.7%左右。由此可見，《旅游法》在環境保護方面的規定不能夠有效凸顯環境保護在旅游發展中的重要地位。

（二）旅游法規內容與時代脫節

隨著旅游業的發展，很多全新的情況對旅游環境設施、資源保護等法律的執行提出挑戰。一是新興旅游產品的出現，例如“智慧旅游、低碳旅游”的興起等一些新項目建設及管理成為環境保護的重要內容，但是相關景區條例卻缺少與之對應的條款。針對這種執法“瓶頸”政府部門還沒有對相關景區制定相應的法律條款。二是新技術的出現，如《水污染防治法》雖然已經對水資源環保設施做出詳盡的規定，但是已應用于世的新技術設備和產品卻與相關條款不協調，從而導致一些地方或景區的環境污染加重。法規滯后性會帶來負面的聯動效應，在執法過程中造成無法可依的現象。

（三）地方法規與國家級法規缺乏有效銜接

我國已建立一個完整的法律體系，國家級法規在內容上不可能對各個行業規范面面俱到，也不可能要求每個行業建立相應的法律體系。因此，各地方政府部門需要在國家出臺的相關法規基礎上做好地方法規的調整與完善，使之與高位階法有效銜接。《旅游法》作為旅游產業的高位階法，提出了對旅游環境依法保護的原則和總體要求，對各旅游法規之間的銜接做出原則性規定，指導各地方法規的修訂與完善。然而，在地方性法規中，除《云南省旅游條例》針對《旅游法》做出修訂并與之銜接外，其他省市尚沒有對各地方旅游條例進行修訂以適應旅游法。

四、完善旅游環境保護法律法規的對策

（一）增加旅游環境保護法規內容

旅游法并沒有涉獵過多的旅游資源保護，而是將低位階法沒有涉獵的、有旅游特點的問題進行規范，同時環境保護領域的法律一樣可以適用于旅游資源的保護。然而眾多低位階法淡化環境保護的情況普遍存在，對于這些法律規定淡化環境保護的情況，相關環保部門和旅游部門需要重新審視由國家到地方的各級法規關于環境保護的相關條款，適當地增加和調整法律法規內容或制定新的法規政策，強調環境保護在旅游發展過程中的重要地位。

（二）旅游環境保護法規內容應與時俱進

作為旅游立法機構，應依據旅游行業的動態性，適時出臺新的旅游法規，修訂已頒布的旅游法規，有效地克服法律的滯后性。相關旅游法規需增加“低碳旅游、智慧旅游”等內容，強化對旅游環境的保護。針對發展低碳旅游、智慧旅游的景區，主管部門應當聯合環保部門共同協商制定專門的法規或者在原有法規基礎上增加相關環境保護內容。隨著旅游的發展，游客更加傾向于鄉村游、古鎮游，因此旅游部門應當對法規進行更新、調整，克服“重城不重鄉”傾向。

（三）加強地方性法規與國家級法規的銜接

不同位階相關法規之間有效的銜接是實施旅游環境保護工作的必要條件。例如法律規定風景名勝區和文物景觀的管理權分別歸屬于建設部門和文物部門，如果《旅游法》規定風景名勝區的管理權歸屬于旅游部門，必然引起與現行法律的沖突。《云南省旅游條例》作為《旅游法》實施后首部與之銜接的地方性旅游法規，對于上位法沒有明確規定的，設置了相應的法律責任，強化了法規的可操作性。各地方旅游主管部門有義務對本地方法規進行修訂，使高位階法與低位階法在內容有效對接，從而實現地方法規對國家級法規的技術支持。

五、結論

為了更好地落實對地文、水域、生物、和人文景觀等旅游資源環境的保護，本文通過對我國旅游法律法規中關于資源保護、設施建設及游客行為等相關條款的研究梳理，認為旅游法律法規在相關環境保護內容及執行與監督方面仍存在一定的不足。國家或地方有關部門在旅游法規環境保護內容方面應該加大環境保護內容的比重，及時更新相關條款，突出地方環境保護特色，增強法規強制性，提高高位階法與低位階法的銜接度。完善相關旅游法律法規，把旅游環境保護工作納入法制化軌道，使旅游環境保護由末端治理轉化為源頭控制，從而實現旅游業的可持續發展。

參考文獻：

[1] 李健，鐘永德，等.國內生態旅游環境承載力研究進展[J].生態學雜志，2006，（9）：141-146.

[2] 趙慧麗.黃山市黃山區農村發展旅游業與生態環境保護的博弈分析[J].安徽農業科學，2010，（21）：511-513.

[3] 姜明星.旅游資源開發與環境保護研究[J].生態環境保護，2012，（4）：94-95.

[4] 陳娟，王風維，劉陽.中國海島旅游開發中的環境問題研究[J].安徽農業科學，2011，（35）：58-60.

[5] 黃家玲，徐紅罡.基于社會屬性和旅游經歷的旅游者生態意識研究——以海南旅游者為例[J].旅游科學，2011，（25）：46-54.

[6] 范鈞，邱宏亮，吳雪飛.旅游地意象地方依戀與旅游者環境責任行為——以浙江省旅游度假區為例[J].旅游學刊，2014，（29）：55-66.

[7] 陳覺，羅湘琦.前后臺結構視角下的旅游區環境問題研究[J].北京第二外國語學院學報，2013，（11）：53-62.

[8] Hielke D.RegnerusRaoul BeunenCatharinus F.Jaarsma.Recreational traffic management：The relations between research and im-plementation[J].Transport Policy，2007，（14）：258-267.

[9] 章尚正，童偉.論地方旅游資源保護法規的貢獻與完善[J].滁州學院學報，2010，（12）：1-5.

[10] 劉海洋.旅游資源開發與保護中的法律調整[J].長春師范學院學報：人文社會科學版，2005，（24）：49-51.

[11] 張補宏.構建和完善我國旅游立法體系的若干探討[J].廣東商學院學報，2008，（6）：73-77.

[12] 彭榮勝.旅游產業發展與生物多樣性保護協調發展路徑研究[J].理論與改革，2012，（1）：149-151.

[13] 胡撫生.旅游綜合執法的發展及體制機制研究[J].中國商貿，2012，（6）：146-147.

Abstract：From the perspective oftourism environmental protection，the paper conduct a thorough review in items related to tourism resources protection，environmental protection facilities construction andtourists behavior in tourism law and regulation in China.Problems then related to law content is revealed based on the review.Finally the problems are analyzed and counter measures are presented to help in tourism policy setting for protection of tourism environment.

Key words：tourism environmental protection；tourism environmental protection laws and regulations；countermeasures

[責任編輯 陳 鶴]