檢察機關內設機構設置改革問題研究

孔璋++程相鵬

摘 要：檢察機關內設機構，近十多年來一直是檢察改革的研究熱點。研究內設機構改革，應從歸納設置現狀，分析其存在的問題入手，評析當下各種改革方案之優劣，通過探討檢察職權在檢察機關內部的二次分解，研究設置應當遵循的六個原則。借鑒域外法治經驗，按照內設機構設置三分模式改革，對于領導決策機構，重點是完善檢察委員會的決策機制；對于綜合管理機構，建議參考國家行政機關大部制改革模式，大幅壓縮機構數量；對于業務辦理機構，根據檢察權分解，科學界定部門權限，按照訴訟規律適度整合職能，精簡機構。

關鍵詞：檢察機關；法律監督；內設機構；設置；改革

中圖分類號：DF83文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.06.11

在關于檢察體制改革的研究中，檢察機關內設機構的改革問題是近十年來法學理論界一直比較關注的熱點問題之一，相關論著比較多。但是具體如何改革檢察機關內設機構設置，學術界并未達成共識，可以說觀點紛呈。檢察機關內設機構是檢察權運行的組織載體，也是檢察機關的基本組成單元。理論上來講，內設機構應當包括派駐監所檢察室和派駐鄉鎮的基層檢察室，由于派駐檢察室的規范建設問題可以作為一個專題探討，所以本文研究的內設機構就不包括派駐檢察室，僅指檢察機關內設的各廳（處、科）、局、部、室、隊。

一、檢察機關內設機構的設置現狀及存在的問題（一）設置現狀

新中國成立六十多年來，檢察機關內設機構的設置在不同的歷史時期也有一個歷史變遷。大致經歷了四個發展階段：“建國初期的初建、1978年檢察機關恢復重建至1983年內設機構進一步發展和規范、1983年至2000年內設機構調整，以及2000年至2003年檢察機關集中改革完善內設機構設置。從規范方面看，1979年強調上下相對一致，1983年則突出靈活性，2000年始進行綜合調整。”[1]從歷史沿革看，自1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》施行以來，我國檢察機關內設機構就一直分為三大類，即領導決策機構、業務辦理機構和綜合管理機構。

目前的內設機構設置現狀是2000年至2003年中央和地方檢察機關內設機構改革的結果。近兩年來隨著新一輪檢察改革的推進，在此基礎上又設置了案件管理部門、未成年人刑事檢察部門等。檢察機關內設領導決策機構無論是最高檢察機關，還是地方檢察機關設置都是一致的：檢察長和檢察委員會。內設業務辦理機構和綜合管理機構的設置根據層級的不同則有不同，最高人民檢察院設置了偵查監督廳、公訴廳、反貪污賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、監所檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、刑事申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳、職務犯罪預防檢察廳、法律政策研究室、案件管理辦公室、死刑復核檢察廳13個業務辦理機構，辦公廳、政治部、監察局、國際局、計劃財務裝備局、機關黨委、離退休干部局、司法體制改革領導小組辦公室8個綜合管理機構。不包括領導決策機構，內設機構有21個。省級檢察院大體上同最高人民檢察院的內設機構相對應，業務辦理機構方面不設鐵路運輸檢察部門、死刑復核檢察部門，控告與刑事申訴檢察部門一般不分設，但是現在公訴部門一般分設2至3個：公訴一處、二處、三處，設置未成年人刑事檢察處；綜合管理機構方面不設置國際外事部門和司法體制改革領導小組辦公室，但是設置警務處（法警總隊）、檢務督查處。統算起來，不包括領導決策機構，一般有20個左右。市級檢察院內設機構一般與省級檢察院大致對應設置，公訴部門一般分設一處、二處，不如省級檢察院多，一般不設置離退休干部處、檢務督察處，內設機構大概有18個左右。縣級檢察院內設機構相對較少，但也是“麻雀雖小，五臟俱全”，不包括領導決策機構，一般也有10-15個左右。近年來，個別省份探索改革，實行大部制整合，打破上下級對應機構設置模式，將縣級檢察院批捕起訴合一、職務犯罪偵查預防合一、訴訟監督合一，案件管理部門統合控申、內部監督、法警和人民監督員工作，以綜合管理部門統合辦公室、政治處、紀檢監察室、行政裝備科、研究室和技術科，內設機構大概為5個左右[2]。

（二）存在的問題

客觀地講，檢察機關內設機構分為領導決策機構、業務辦理機構和綜合管理機構三大類，是比較科學合理的，符合管理學要求，內設機構改革應當堅持這種三分法設置模式。但是具體到每一類內設機構內部以及三大類內設機構之間，幾十年的運行實踐以及機構變遷表明也是存在很多問題的，主要問題表現在以下幾個方面。

西南政法大學學報孔 璋，程相鵬：檢察機關內設機構設置改革問題研究其一，內設機構設置行政化。檢察機關內設機構在設置上的行政化主要體現在業務辦理機構名稱上。《人民檢察院組織法》第20條規定：最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構。在司法運行中，從中央到地方各級人民檢察院設立的業務辦理機構全部采用了廳、處、科、局、室等稱謂，如公訴廳（處、科）、反貪污賄賂局、案件管理辦公室等，這些稱謂與國家行政機關及其內設機構的稱謂沒有什么區分，純粹是一種行政性的設置。其內設業務辦理機構主要負責人職務也是廳（處、科、局）長或者主任，對應相應的行政級別和待遇，與行政機關首長也沒有什么兩樣。檢察機關內設的綜合管理機構也是如此。但是我們認為，綜合管理機構完全可以采取行政化設置模式，因為綜合管理機構本質上就是行政機構，負責檢察機關行政管理事務，行政化設置沒有什么不妥，這也符合檢察人員分類管理要求。可是業務辦理機構也按照行政化設置，則抹殺了檢察機關的司法機關性質，體現不出其應有的司法屬性，違背了憲法精神。

其二，內設機構設置不規范。就全國范圍而言，檢察機關內設機構在設置上缺乏規范性，比較混亂。一是設置標準不統一。目前檢察機關內設機構特別是業務辦理機構設置的標準不統一，有的以刑事訴訟程序階段為設置標準，如公訴部門、控告申訴部門等；有的以案件管轄性質為設置標準，如反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門等；還有的以法律監督職能為設置標準，如偵查監督部門、監所檢察部門等。二是機構設置不統一。有的檢察院將反瀆職侵權部門與反貪污賄賂部門合一成立職務犯罪偵查局，而絕大部分檢察院則是將二者分設；一些檢察院設置案件管理部門，而一些檢察院不設置案件管理部門；有一些檢察院設置未成年人刑事檢察部門，全面負責未成年人犯罪的批捕、起訴、監督、預防工作，一些檢察院不設置，把對未成年人犯罪的刑事檢察職能分散設置在偵查監督部門、公訴部門；有一些檢察院設置法律政策研究室，一些檢察院將其合并在辦公室；有的檢察院專門設置刑事訴訟監督部門，更多的檢察院則是不設置刑事訴訟監督部門。機構設置的不統一也造成了不同的檢察院內設機構的數量不一致，即使是同一級別的檢察院內設機構的數量也不一致。三是機構級別不統一。作為同一個檢察院的內設機構的行政級別也不統一，各地檢察院一般將反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門、政治部門行政級別高于一般的業務部門；有的檢察院反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門級別不高于一般業務部門，但是對主要負責人實行行政級別高配；也有的檢察院將反瀆職侵權部門和其他一般業務部門行政級別一致，但是比反貪污賄賂部門低半級。這種將自偵部門高規格設置的狀況雖然提升了檢察機關在我國反腐敗斗爭中的地位和作用，但從檢察機關法律監督憲法定位的角度來看，作為法律監督權派生的偵查權的行使機構，其規格和級別高于其他法律監督機構是缺乏科學性和合理性的。[3]

其三，內設機構名稱不統一。一是不同檢察院內設機構的名稱不統一。對于同一職能基本相同的內設機構，從理論上分析，作為檢察機關的內設機構應該是同一個機構名稱。但是實踐中卻是在不同的檢察院有不同的名稱，如對反瀆職侵權部門，有的檢察院稱為反瀆職侵權局，有的檢察院則稱瀆職侵權檢察局；對于檢察教育宣傳部門，有的檢察院稱為宣傳處，有的稱為宣傳教育處，有的稱為組織宣傳處等。二是同一檢察院內設機構的名稱不統一。如以地市級檢察院為例，有的稱為某某處，有的稱為某某局，有的稱為某某室，有的稱為某某支隊，有的稱為某某部；有的含有檢察二字，如監所檢察部門、民事行政檢察部門等，有的則不含，如偵查監督部門、公訴部門等。其他級別的檢察院也是如此。

其四，內設機構結構不合理。一是內設業務辦理機構和綜合管理機構之間的結構不合理。綜合管理機構設置過多，在整個內設機構中所占比例過大。以最高人民檢察院為例，除領導決策機構外，內設機構21個，其中綜合管理機構8個，占比38%。省、市、縣三級檢察院也大致占比30%-40%之間。如此設置，大量的檢察人員配置到了綜合管理部門，嚴重影響了檢察業務開展，導致案多人少的矛盾遲遲不能有效解決。二是內設業務辦理機構之間的結構不合理。《民事訴訟法》、《行政訴訟法》與《刑事訴訟法》并列我國三大訴訟法，三大訴訟法均規定人民檢察院依法對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟進行法律監督。在檢察機關內部也都設置了業務辦理機構負責法律監督職責，但是在內設業務辦理機構之間，監督三大訴訟法的內設機構結構卻嚴重失衡，對刑事訴訟監督的內設機構明顯占比過大，對民事訴訟、行政訴訟監督的內設機構基本上設置1個部門——民事行政檢察部門，其余業務辦理機構基本上都與刑事訴訟有關。如此設置，極不利于民事行政檢察業務發展。三是內設機構級別不一，結構失調。反貪污賄賂部門甚至包括反瀆職侵權部門高于其他業務辦理機構半級的設置格局的長期存在，影響了內設機構的“生態平衡”，不利于檢察機關法律監督機構之間的平等協作和相互制約，甚至影響了檢察人員工作積極性的發揮。

其五，內設機構數量與人員編制不協調。目前，從全國各地情況看，檢察機關內設機構的數量除了個別地區實行大部制改革以外基本差別不大，但是各地各級檢察機關的人員編制并不完全一致，在檢察人員編制數量比較少的檢察院特別是基層檢察院，出現了大量的“一人科室”、“二人科室”現象，例如，同一級別的基層檢察院，有的檢察編制100余人，有的50余人，但是內設機構數量基本相等，50余人編制的小院設置10多個內設機構，除院領導外，很多內設機構都是“一人科室”、“二人科室”，這些“一人科室”、“二人科室”乃至“三人科室”開展工作的難度可想而知，甚至達不到執法的最基本要求：調查取證、詢問訊問等檢察業務工作均需要2名以上檢察人員才能一起執法，嚴重制約了檢察工作發展。之所以造成這種現象，原因之一就是內設機構數量與人員編制規模之間缺乏科學的測算，也沒有一定的科學的測算標準，內設機構設置過多，但人員編制規模并沒有相應增加，二者之間發展就顯得不協調。

另外，也存在著不同層級檢察機關的內設機構的功能定位體現不明顯、內設領導決策機構特別是檢察委員會決策機制不完善等問題。

二、關于當下檢察機關內設機構改革的幾種學術觀點評析關于檢察機關內設機構設置改革，近十多年來，學術界有很多種改革觀點，其中比較有代表性的觀點主要有以下幾種：

第一種觀點主張：各級檢察院的業務機構統一稱為“廳”，內部綜合管理機構的名稱統一改為“局”、“部”和“室”，縣一級檢察院業務機構設置分為三個類型：第一種類型為簡化型業務機構，如同國外檢察長加檢察官模式，業務機構僅設若干檢察官并配置若干名助理，這種模式可適用于西部偏遠、經濟欠發達地區的檢察院；第二種類型為普通型業務機構，按檢察職能設公訴廳、訴訟監督廳和職務犯罪偵查廳等業務機構，也可考慮按照案件性質，分別設置刑事檢察廳、民事行政檢察廳和職務犯罪偵查廳，這種模式可適用于大部分檢察院；第三種類型為復雜性業務機構，可以按照省一級檢察院的業務機構設立相應的業務機構，這種類型主要適用于少數經濟特別發達地區、案件數量特別多的地區的檢察院[4]。

第二種觀點認為：具體設置上，堅持三分法設置內設機構，不同層級的檢察機關內設機構在數量和模式上分別設置，最高人民檢察院基本不變，地縣兩級檢察機關按照“三局兩部”或者“三局兩部一辦”模式設置，即刑事檢察局、職務犯罪偵查局、訴訟監督局、政治部、檢察事務部、檢察長辦公室，并對內設機構的二級機構進行規范，建立辦案組合；重點規范刑事檢察業務機構設置，偵查部門在最高人民檢察院層面分設，在省市縣三級檢察院合設，原則上將預防部門并入偵查部門，在最高人民檢察院、省級檢察院單獨設置刑事審判監督職能部門，將審查逮捕部門并入訴訟監督職能部門；民行檢察機構實行三級設置，地市級檢察院可以設在訴訟監督部門，基層檢察院可以在訴訟監督部門指定專人負責接受公民、組織對民事行政裁判提出的申訴移送市級檢察院；法律政策研究室原則上實行三級設置，基層檢察院并入檢察長辦公室[6]38-41。

第三種觀點主張：把檢察機關業務機構設置為反貪局、公訴局、訴訟監督局三個。其中反貪局包括現行的反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防、控告（舉報）等4個部門的職能。公訴局包括現行的偵查監督、公訴兩個機構的審查逮捕、審查起訴職能以及民事行政部門的民事公訴和行政公訴。訴訟監督局是將現行的監所檢察、民事行政檢察和刑事申訴檢察三個機構予以整合。

第四種觀點主張：建議自偵部門、民行檢察、監所檢察在基層檢察院可以不設或者采取集中管轄模式，若不設，原有的配置可上提到地市級檢察院，審查批捕與審查起訴合一，依案件類型或犯罪主體類型分設多個專業化的辦案機構，實行捕訴合一，綜合性部門可進一步合并[5]。

第五種觀點認為：內部機構改革的總體思路應當是進一步加強檢察委員會的機構建設，有效精簡綜合管理機構，重點加強和完善業務機構的建設。重點是對業務機構整合，將反貪污賄賂部門、瀆職侵權檢察部門、職務犯罪預防部門整合成立職務犯罪偵查局；將刑事審判監督職能和偵查監督職能從刑事公訴部門剝離，使刑事公訴部門專門承擔對刑事犯罪的公訴；將審查逮捕職能從偵查監督部門剝離，成立單獨的審查逮捕部門，專司審查逮捕職能；成立刑事訴訟監督部門，并將其按職能劃分為三個部門，稱作刑事訴訟監督一廳（處、科）、二廳（處、科）、三廳（處、科）其中三廳（處、科）由監所檢察部門變更而成，也可分別稱作刑事偵查監督部門、刑事審判監督部門、刑罰執行監督部門；將現行的民事行政檢察部門一分為二，成立民事審判監督廳（處、科）、行政檢察廳（處、科）；保留現行的法律政策研究室，擴充職能，將立法建議權、法律解釋權、法律文件的提請審查權以及檢察委員會管理職能一并交由其行使；將刑事申訴與控告檢察部門合并為控告申訴檢察部門，剝離其對不服法院生效裁判的刑事申訴案件的審查職能（因為該項職能已整合到刑事訴訟監督部門）[6]。

第六種觀點主張：統一內設業務機構名稱為某某檢察廳（處、科），如偵查監督廳改為偵查檢察廳。調整機構，撤銷職務犯罪預防部門，分解刑事公訴檢察部門分別承擔不同類型案件的公訴職能和刑事審判監督職能；分解民事行政檢察部門，成立民事檢察廳（處、科）和行政檢察廳（處、科）；合并刑事申訴檢察部門和控告檢察部門，成立控告申訴檢察部門；設立案件管理部門；規范派出機構，明確哪些檢察院可以根據審批程序派出檢察院或檢察室。分級設置，刑事公訴檢察部門，最高人民檢察院和省級檢察院可以設置一至四個刑事公訴檢察廳（處），市級檢察院可以設置二個，縣級檢察院可設置一至二個；民事行政檢察部門，最高檢察院和省級檢察院應設置民事檢察廳（處）、行政檢察廳（處），市級檢察院可以分設也可以合并，縣級檢察院一般應合并設置；法律政策研究部門，最高人民檢察院、省級檢察院、市級檢察院應當設置，縣級檢察院一般設置，也可以不設置，相關工作放在辦公室。內設非業務機構，最高人民檢察院和省級檢察院可以保留現有的綜合管理部門，市縣級檢察院整合，將紀檢監察部門與政治部門合并，財務部門、后勤裝備部門與辦公室合并[7]。

上述六種改革方案都有其合理性，但是也有其弊端。第一種與第二種、第三種觀點的核心觀點都是主張采取內設機構實行大部制設置模式的改革，而且內設機構基本一致，業務辦理機構基本上是公訴、職務犯罪偵查和訴訟監督三大部門，稱謂上略有差異，稱“廳”或者“局”，這種改革方案參考了國家行政機關的大部制模式的改革，雖然大大減少了內設機構數量，實現了精簡、統一，但是我們認為抹殺了檢察機關作為司法機關、法律監督機關的特色，雖然去行政化是理論界與實務界關于檢察改革的理論共識，但是在實際具體的改革措施上往往又不由自主地陷入行政化的窠臼，按照行政化的軌跡設計改革方案，如參考大部制模式以及內設業務機構名稱等，行政化似乎成為擺脫不了的魔咒。第四種改革方案主張綜合管理部門進一步合并是可取的，但是主張捕訴合一，則“損害了公訴對批捕的監督和制約，不符合訴訟規律的內在要求，可能導致權力濫用而侵犯公民人身權利的嚴重后果” [7]52；基層檢察院一般不設自偵、監所檢察、民行檢察部門，那么這些機構承擔的職能，基層檢察院就不能再行使了，這不符合憲法法律的規定，基層檢察院作為國家設置的四級檢察機關最基礎的一環，除了法律明確規定應當由上級檢察院行使的權力外，憲法法律賦予檢察機關的權力，基層檢察院都有權力行使。再者，基層檢察院作為執法一線，行使自偵、監所檢察、民行檢察權力可以節省司法成本。所以該種觀點并不可取。第五種觀點實際上是主張強化檢察業務機構，我們深表贊同，而且改革總體思路值得肯定，但是對于建立純粹的審查逮捕、審查起訴部門，單獨設置刑事訴訟監督部門觀點認為值得商榷。這種觀點是“在邏輯上預設了檢察機關是視控訴為唯一立場，且高高在上并擁有可以左右裁判權的監督者，然后通過純粹的理論推理提出上述設置主張”[7]57。檢察機關“在履行訴訟監督職能過程中，不宜將職能等同于部門，在訴訟部門之外設立單一的訴訟監督部門，而要在維持現有部門格局的基礎上，通過正面的激勵措施和管理上的優化提升監督效果”[13]20。如果將刑事訴訟監督職能單設一個部門，集中行使刑事訴訟監督權力，那么刑事訴訟監督部門以何種形式介入立案偵查活動和審判活動就值得考慮，而且一旦脫離審查逮捕、審查起訴和出庭公訴的訴訟過程，立案監督、偵查監督、審判監督效果和力度就會大打折扣，甚至名存實亡。換言之，訴訟監督與訴訟活動是“皮之不存，毛將焉附”的關系。訴訟監督一定要嵌入訴訟活動中才能發揮應有作用。而將二者簡單分離，客觀上或者事實上也會造成訴訟監督與訴訟活動兩張皮的現象。第六種觀點總體上比較科學合理，分級設置是可取的，但是機構調整后數量偏多，特別是刑事公訴機構分解過多，不符合精簡原則；機構名稱均含有“檢察”二字雖然不錯，但是有點機械，搞形式主義，例如偵查監督部門稱為偵查檢察部門，公訴部門稱為刑事公訴檢察部門，是否有點不倫不類，而且廳、處、科的叫法依然是行政式稱謂；機構設置與目前現狀基本吻合，而且機構設置標準不統一、機構級別不統一也沒有改變。

三、檢察機關內設機構改革方案之確定如何科學合理的改革檢察機關內設機構設置，我們認為，在確定改革方案之前應當考慮改革設置需要注意的一些問題，例如，設置前提、設置原則等。

（一）設置前提

如何改革完善檢察機關內設機構的設置，首要問題是解決對檢察權進行科學分解的問題。“檢察機關內設機構設置的基礎和根據是法律賦予檢察機關的職權在檢察機關內部如何進行二次分配。因此要科學合理地設置檢察機關的內設機構，其前提是對檢察權進行科學的分解。”[8]關于檢察權配置，近些年來，法學理論界探討的比較多，部分課題組成員也曾經撰文探討[9]。我們認為，當下內設機構設置改革的基礎和根據應該是依據現行法律賦予檢察機關的職權，即是檢察權的實然狀態，而非是檢察權的應然狀態，因為檢察權的應然狀態究竟包括哪些職權，學術界并未完全達成共識，形成一致觀點，我們無法依據現實并不存在的職權設置內設機構，但是改革設置時可以保持一定的前瞻性，預留一小部分空間，以保持改革后內設機構的穩定性。

關于檢察權的分解與配置，法學理論界存在不同觀點。有的學者將檢察權分為偵查方面的檢察權、公訴方面的檢察權和訴訟活動監督方面的檢察權三大類[10]。有的學者將檢察權分為四大類，即調查權、追訴權、建議權、法律話語權[11]。有的學者將檢察權分為五大類職權：檢察偵查權、批準和決定逮捕權、公訴權、訴訟監督權、其他職權（包括司法解釋權、檢察建議權、參與社會治安綜合治理和預防職務犯罪的職責）[12]；或者分為公訴權、偵查權、偵查監督權、審判監督權、執行監督權[13]。有的學者將檢察權分解為六大類，職務犯罪偵查權、批準和決定逮捕權、刑事公訴權、對刑事訴訟的法律監督權、對民事審判和行政訴訟活動的法律監督權、其他職權[14]。有的學者甚至將檢察權分解為七大類：職務犯罪偵查權、審查逮捕權、刑事公訴權、刑事訴訟監督權、民事審判監督權、行政公訴與行政訴訟監督權、法律話語權。另外鄧思清研究員根據目前我國法律的規定，對檢察權進行四級逐級分解與配置，第一級分解為檢察領導權、檢察業務職權、檢察非業務職權；第二級分別分解為檢察行政領導權、檢察業務領導權、檢察人事領導權，檢察偵查權、批準和決定逮捕權、刑事公訴權、訴訟監督權、其他職權，檢察人事管理權、檢察財務管理權、檢察裝備管理權、檢察綜合管理權；第三級把業務職權進一步分解為貪污賄賂案件偵查權、瀆職侵權案件偵查權、普通案件補充偵查權，批準逮捕權、決定逮捕權，起訴權、不起訴權，刑事訴訟監督權、民事審判監督權、行政訴訟監督權，司法解釋權、行政執法監督權、立法建議權、法規提請審查權；第四級由于沒有據此設置內設機構，所以不贅述；并且認為應當依據第二級、第三級分解權力設置內設機構[7]55。

我們認為，上述觀點均有其合理性，但是相比較而言，鄧思清研究員的四級分解更為科學、合理，因為這種方式既有法律依據，也符合檢察權的程序性權力特征[15]。但是，對檢察權進行科學分解，似乎沒有必要對檢察領導權和檢察非業務職權進行分解，因為這些所謂的權力并不能稱之為檢察權，有些法律也并沒有明確規定。檢察權是一種與審判權相對應的法律權力。領導權和非業務職權是無論審判機關還是行政機關都應當具有的天然性權力，是一種附隨性權力。在對檢察權分解時沒有必要對此予以分解，但設置內設機構時應當全面統籌安排。根據現行法律，檢察權主要是一種程序性法律權力，主要規定在三大訴訟法中，檢察機關依法對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟予以法律監督，相應檢察權一般應當分解為刑事檢察權、民事檢察權、行政檢察權，還有法律或者法律性文件賦予的司法解釋權、立法建議權、法規提請審查權等法律話語權力。鑒于我國法治發展的現實，對于檢察機關民事檢察權和行政檢察權，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定得并不夠具體，民事檢察權基本可以分解為民事檢察建議權、民事抗訴權、其他民事訴訟監督權，但均是民事訴訟監督權，行政檢察權也是類似，都是行政訴訟監督權；毋庸諱言，檢察機關的權力主要集中在《刑事訴訟法》中，所以有必要對刑事檢察權作進一步分解以作為設置內設機構的重要參考。刑事檢察權可以分解為職務犯罪檢察權、批準和決定逮捕權、刑事公訴權、刑事訴訟監督權，其中刑事訴訟監督權按照訴訟階段可以再次分解為立案監督權、偵查監督權、審判監督權、刑事執行監督權以及刑事申訴檢察權。

（二）設置原則

內設機構設置應當遵循一定的原則，關于檢察機關內設機構設置原則，理論界有著不同的認識。有的論者將其歸納為三項原則：保障依法獨立行使檢察權原則，精簡、統一、效能原則，優化隊伍結構、提高人員素質原則[5]20；或者保證檢察權全面公正高效行使原則、優化檢察權內部配置原則、統一分級設置原則[7]51-53。有的歸納為四項原則：全面履行法律監督職能原則、保障檢察官相對獨立行使檢察權原則、依檢察院層級區別設置內設機構原則和精簡、高效原則，優化檢察人員結構原則[1]38-41。有的學者認為應當有五項原則：系統性原則、統一性原則、發展性原則、高效性原則和法治性原則[16]。有的學者認為有六項原則：全面履行法律監督職能原則、檢察一體化原則、檢察官相對獨立原則、內部制約原則、地縣兩級檢察院內部機構設置因地制宜原則和加強業務部門、精簡非業務機構原則[4]43。

我們認為，無論是三項、四項原則，還是五項、六項原則，都有其一定的合理性，可取之處，但是也存在一定的問題。例如保障依法獨立行使檢察權原則，似乎不應當是內設機構設置的原則，內設機構是檢察權行使的組織載體，對外行使檢察權均是以檢察院名義行使，而非以內設機構對外。內設機構的設置狀況如何又怎能保障檢察權依法獨立行使，保障檢察權依法獨立行使應當是檢察體制在司法體制乃至中政治體制中如何改革配置要解決的問題。檢察機關內設機構設置改革的原則應當從內設機構作為檢察職權運行載體的視角出發確定，我們原則上贊成謝鵬程研究員的六項原則主張，但是認為內部制約原則應改為分工負責、相互配合、相互制約原則，取消檢察一體化原則和地縣兩級檢察院內部機構設置因地制宜原則，增加二項統一分級分類設置原則和訴訟規律原則。即應當堅持六項原則：第一，全面履行法律監督職能原則。該項原則很容易理解。內設機構設置首先要確保憲法法律賦予檢察機關的各項檢察職權或者說法律監督職能在檢察機關內部都應當有專門的機構去承擔。第二，加強業務機構、精簡非業務機構原則。檢察機關作為法律監督機關，內設機構設置應當突出強化檢察業務，對于領導決策機構和綜合管理機構應當遏制其擴張，這也是強干弱枝原則，確保檢察職權高效行使，檢察人員結構合理。第三，分工負責、相互配合、相互制約原則。該項原則是憲法法律界定公安機關、檢察機關和審判機關三者關系的基本原則。我們認為，同樣適用于檢察機關內設業務機構之間的關系。首先，各內設業務機構之間應當分工明確，職責權限界定清晰，不能相互交叉，不同的檢察職權由不同的內設業務機構行使，各負其責，杜絕推諉扯皮。其次，各內設業務機構之間的職責權限應當相互銜接，相互配合，共同完成檢察權的整體行使。最后，各內設業務機構之間更要互相監督和制約，這是權力制約理論在檢察機關內部的必然要求，也是刑事訴訟規律的反映。第四，檢察官相對獨立原則。內設機構是檢察官的組合體，特別是業務機構。根據檢察人員分類管理的要求，檢察官的辦案主體地位越來越突出，檢察官的專業化、職業化建設成為檢察改革的共識，在檢察一體化下應當捍衛檢察官的相對獨立。設置內設機構必須考慮如何保證檢察官相對獨立，發展方向應當是內設業務機構逐漸傾向于機構事務性管理工作。第五，統一分級分類設置原則。所謂“統一”就是要求檢察機關在內部機構的設置上，堅持統一的設置標準、統一的機構名稱、統一的機構級別和統一的設置模式。“分級設置”就是區分不同級別的檢察院，根據其職責、管轄區域和工作量的大小，分別設置數量不同的內設機構[7]53。 “分類設置”是指我國地域廣大，各地區經濟社會發展極不平衡，人口密度分布差別巨大，大致形成了東部、中部和西部三大類地區，在對基層檢察院內設機構設置改革時應當充分考慮因地制宜，分類設置。第六，訴訟規律原則。我國法律賦予檢察機關的各項職權基本上是訴訟職權，檢察機關是各種訴訟活動的主體，其依法對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟進行法律監督，其內設機構特別是業務辦理機構的設置改革必須要遵循訴訟規律原則。如果不遵循訴訟規律原則，任意改革設置業務辦理機構，合并或者分立，可能會因為違反訴訟規律而導致適得其反，損害檢察機關的憲法定位。

國外檢察機關也是隨著國家的不同，設置的內設機構也不同，設置模式不一。根據各國檢察機關設置內部組織機構所冀求達到的功能不同，設置模式大致可以分為三種類型：以追求案件事實真相為目的的機構設置模式、以實現訴訟功能為目的的機構設置模式和混合式設置模式[17]。總體上來看，國外檢察機關內設機構設置模式有兩個特點：一是內設機構基本上分為兩類，即業務機構和非業務機構，有的（如俄羅斯）還有領導機構一類；二是檢察機關的職能、檢察權的性質和特點決定內設機構設置類型[1]37。

我們認為，確定檢察機關內設機構設置改革方案應當合理吸收上述幾種代表性改革方案的科學合理之處，借鑒域外法治經驗，遵循內設機構設置原則，根據檢察權在檢察機關內部的科學分解，予以通盤考慮。本文確定改革方案總體思路是：按照內設機構設置三分模式改革，對于領導決策機構，重點是完善檢察委員會人員組成、議決程序和辦事機構，形成科學的決策機制[18-19]；對于綜合管理機構，建議參考國家行政機關大部制改革模式，充分體現精簡原則，大幅壓縮機構數量；對于業務辦理機構，根據檢察權分解，科學界定部門權限，根據訴訟規律適度整合職能，精簡機構。

四、檢察機關內設機構設置改革具體設計檢察機關內設機構應當按照領導決策機構、業務辦理機構和綜合管理機構三分模式設置，具體改革方案也按照三分模式逐一設計。

（一）領導決策機構設置改革設計

領導決策機構包括檢察長和檢察委員會，檢察院實行檢察長負責制和檢察委員會集體決策制度。關于檢察長和檢察委員會的名稱沒有什么不妥，無須改變，中央、省市縣四級檢察機關統一設置。當下最重要的是改革完善檢察委員會決策機制。具體可從以下幾個方面完善。

一是科學選任委員。目前流行的檢察委員會一般是由檢察長、副檢察長、其他院領導、檢察委員會專職委員、部分部門主要負責人等人員組成，屬于行政化的組成方式，并不符合司法機關的專業化職業化要求。而且部分部門主要負責人主要是業務部門的，也包括個別的綜合管理部門的主要負責人，如監察室主任等。建議明確委員組成為檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員、部分業務機構主要負責人、部分資深檢察官。其中檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員是當然的檢察委員會委員，業務機構主要負責人和資深檢察官具體應當是由哪些人組成？我們認為無論是主要負責人還是資深檢察官，一般應為大家公認的檢察業務專家，選任程序可由全體干警直接投票表決或者提出候選人由全體干警表決。因為檢察委員會是檢察業務最高決策機構，實行的是民主集中制決策原則，必須集思廣益，尤其是應當充分聽取檢察業務專家關于檢察業務特別是重大案件的意見，充分實現民主，體現尊重知識、尊重人才，有利于檢察官專業化職業化建設。人數應當占整個委員人數的四分之一以上，形成合理的委員結構。

二是健全決策程序。檢察委員會實行的民主集中制也是一種司法議決形式，相當于合議庭合議案件，各委員發表觀點，按照多數意見形成決議。為避免居于領導地位的委員意見干擾資深檢察官作出客觀獨立的判斷，發表意見順序建議應為：資深檢察官、業務機構主要負責人、檢察委員會專職委員、副檢察長、檢察長。如檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，改變原來的可以報請本級人大常委會決定，建議改為可以報請上一級檢察院決定。由于檢察委員會負責討論決定重大案件和其他重大問題，這些事項具有專業性，并不適合請示權力機關決定，請示上一級檢察院可能更為合理。

三是加強辦事機構建設。關于加強辦事機構建設，有論者認為，應當單獨設置檢察委員會辦事機構，作為一個實體性的內設機構存在[20]。我們認為，雖然專設辦事機構，突出了檢察委員會的業務領導地位，但是無形之中又增加了內設機構設置，檢察委員會并不是每天都在運作，只是在符合條件和程序時才召開，沒有必要單設一個機構專門負責這項工作，多年來的運行存在的問題并不是有沒有專門機構，主要是決策機制問題。所以本文建議不單設辦事機構，可以將辦事機構統一設在法律政策研究室或者案件管理辦公室，不管哪一個機構但是一定全國上下四級檢察機關一致。改變目前辦事機構設置不規范的局面，目前有的專設，有的掛靠在法律政策研究室，有的掛靠在案件管理辦公室，有的在辦公室，有的在監察室，等等，極不規范。

（二）業務辦理機構設置改革設計

第一，統一設置。首先，統一業務辦理機構名稱。關于業務辦理機構名稱，當下的改革建議中可以說觀點紛呈，廳、署、局、部、庭、司、室等，不一而足，但是均未達成共識。最高人民檢察院關于《人民檢察院組織法》修改的歷次草擬稿主要提出了四個方案：方案一，最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳、局和其他業務機構，省級檢察院設立相應的檢察局和其他業務機構，省轄市級檢察院設立相應的檢察處、局和其他業務機構，縣級檢察院設立相應的檢察科、局和其他業務機構。方案二，檢察院根據需要，在內部設立若干檢察業務部門和其他業務機構。各級檢察院內設機構設主任檢察官一人，副主任檢察官若干人。方案三，檢察院根據需要，在內部設立若干檢察業務局和其他工作機構。內設機構設局長一人，副局長若干人，局長負責召集、主持檢察官會議和處理相關行政事務，副局長協助局長工作。方案四，從最高人民檢察院到基層檢察院，分別使用廳、局、處、科的稱謂[21]。這四個方案中，其中一、二、四方案完全是一種行政化的名稱，和現在流行的設置方式并無多大不同，方案三回避了機構名稱。我們認為，內設業務辦理機構名稱應當全國上下四級檢察機關統一，應當充分體現檢察機關的法律監督性質、特征以及承擔的職能。建議從中央到地方四級檢察機關業務辦理機構名稱統一為“某某檢察署”，名稱中既要含有“檢察”二字體現國家法律監督機關性質和本質特征，又要使用“署”體現其司法機關屬性，去行政化稱謂。

其次，統一業務辦理機構行政級別。各級人民檢察院各內設機構包括業務辦理機構和下文論述的綜合管理機構都應當設置同一個行政級別。雖然檢察機關作為司法機關要實行去行政化改革，但是作為國家機關，它必須有一個機構規格，而這個機構規格需要有一個標準來衡定，目前來看，還是行政級別比較容易接受，易于理解。例如，縣級檢察院目前是正科級國家機關建制，其內設機構應當為股級。雖然從發展的觀點看，隨著國家法制建設的推進，未來有可能落實憲法地位，實現“一府兩院”的真正平起平坐，而不是目前的實際上的相當于政府下屬行政機關。建議當下各級檢察院各內設機構統一設置為低于本級檢察院行政級別半格，即縣級檢察院內設機構行政級別統一為副科級規格，市級檢察院內設機構統一為副處級行政級別，省級檢察院內設機構統一為副廳級行政級別，最高檢察院內設機構統一為副部級行政級別，各內設機構不再有級別高低之分。

第二，業務辦理機構調整。根據檢察機關依法對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟實行法律監督的一般規定，依照檢察職權的分解，遵循訴訟規律等設置原則，可以將業務辦理機構按照管轄案件的性質的設置標準分為三大類：刑事檢察部門、民事檢察部門和行政檢察部門。再對刑事檢察部門按照刑事訴訟程序階段的設置標準進行分設，具體調整如下：一是設置刑事檢察一署，將控告部門（舉報中心）、反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門和職務犯罪預防部門等職能及現有監所檢察部門、民行檢察部門享有的職務犯罪偵查權能整合為一個業務辦理機構，全面負責職務犯罪的控告、立案、偵查和預防。二是設置刑事檢察二署，將現有的偵查監督部門予以更名即可，并把現有未成年人刑事檢察部門的批捕、立案監督、偵查監督職能整合進來，負責審查批準和決定逮捕、立案監督、偵查監督。三是設置刑事檢察三署，將現有公訴部門、死刑復核檢察部門（最高人民檢察院設有）以及未成年人刑事檢察部門的公訴職能整合成一個統一機構，負責刑事公訴和刑事審判監督。四是設置刑事檢察四署，將監所檢察部門、刑事申訴檢察部門的職能（其中監所檢察部門的職務犯罪偵查權能、刑事申訴檢察部門的國家刑事賠償權能除外）整合為一個統一業務辦理機構，全面負責刑事執行監督、刑事申訴案件。對不服法院已生效刑事裁判申訴的案件事實上也是屬于刑事執行的監督范疇，故將其職能合為一個部門，從而拆解了控告申訴檢察部門，不再單設控告申訴檢察部門，將其權能根據訴訟規律、檢察職權的法律屬性和價值目標進行歸類。五是設置民事檢察署，將現有的民事行政檢察部門分解為兩個機構，民事檢察署即為其一，全面負責民事訴訟監督。六是設置行政檢察署，從現有民事行政檢察部門中分解而出，全面負責行政訴訟監督。七是設置法律政策研究室，即現有的法律政策研究室，全面負責司法解釋、立法建議、法規違法審查提請、法律政策調查與研究。八是設置案件管理檢察署，將現在案件管理部門更名為案件管理檢察署，同時將刑事申訴部門負責的國家刑事賠償職能和檢察委員會辦事機構職能統一整合進來，全面負責案件管理、國家刑事賠償和檢察委員會辦事機構工作。

第三，分級分類設置。根據《人民檢察院組織法》規定，檢察機關設置為最高檢察院、省級檢察院、市級檢察院和縣級檢察院四級。遵循分級分類設置原則，建議：最高人民檢察院設置刑事檢察一署、刑事檢察二署、刑事檢察三署、刑事檢察四署、民事檢察署、行政檢察署、案件管理檢察署、鐵路運輸檢察署和法律政策研究室等9個業務機構。其中鐵路運輸檢察署，由目前鐵路運輸檢察廳直接更名設置，全面負責專門人民檢察院——全國各級鐵路運輸檢察院工作管理。省級檢察院設置刑事檢察一署、刑事檢察二署、刑事檢察三署、刑事檢察四署、民事檢察署、行政檢察署、案件管理檢察署和法律政策研究室等8個業務機構。原則上與最高人民檢察院內設業務辦理機構相對應設置，但是不主張設置鐵路運輸檢察署。雖然鐵路運輸檢察院目前由省級檢察院統一管理，但是根據《人民檢察院組織法》第10條第2款“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作”之規定，由于鐵路運輸檢察院是作為專門人民檢察院設置，所以主張由最高人民檢察院統一管理，具體職能部門鐵路運輸檢察署，全國一盤棋進行統籌領導。省級檢察院不予設置鐵路運輸檢察署，這樣也可以少設置一個內設機構。

市縣兩級檢察院，從全國來看，在分級設置基礎上，可以按照中東部地區和西部地區兩大類區分設置，中東部地區市縣兩級檢察院一般設置刑事檢察一署、刑事檢察二署、刑事檢察三署、刑事檢察四署、民事檢察署、行政檢察署、案件管理檢察署等7個業務機構。關于市縣兩級檢察院，主張不單獨設置法律政策研究室，將其職能并入案件管理檢察署。因為法律政策研究室職能在市縣兩級檢察院基本上是本地域范圍內檢察法律政策調查與研究，研究任務較少，為精簡機構，可以將其職能并入案件管理檢察署。從廣泛意義上講，案件管理可以包含對案件等檢察業務事項適用法律政策情況進行調查研究，目前最高人民檢察院對案件管理部門的定位包括對具體業務機構的管理、監督和服務等功能，是一個綜合性業務部門，法律政策研究室也是定位為綜合性業務部門，完全可以合并一起。對于地處西部偏遠落后地區的市縣兩級檢察院尤其是縣級檢察院，可以將民事檢察署和行政檢察署予以合并，統一設置為6個業務辦理機構。

統算下來，業務辦理機構最多設置9個（最高人民檢察院），省級檢察院設置8個，市縣級檢察院一般設置7個，最少可能6個，總體上比現在流行的內設業務辦理機構至少減少4-5個，占比大概30%-40%，完全符合憲法規定的一切國家機關實行精簡的原則。

（三）綜合管理機構設置改革設計

由于檢察機關內設的綜合管理機構是一種行政后勤管理部門，是保障檢察機關行政事務正常運轉的綜合性部門，其與行政機關無異，并沒有什么司法屬性。我們建議對其實行行政機關的大部制改革模式，重新組合設置。這也與檢察人員分類管理相適應，檢察人員將分為檢察官、檢察官輔助人員和行政管理人員，綜合管理機構的人員就是檢察機關的行政人員，按照國家公務員的管理模式進行管理。所以建議四級檢察機關內設綜合管理機構分別命名為“部”、“局”、“處”、“科”，體現行政上的隸屬性，上下級關系一目了然。

關于最高人民檢察院，建議設置4個綜合管理機構，分別為辦公廳、政治監察部、計劃財務裝備技術部和司法體制改革領導小組辦公室。其中辦公廳整合了現有的辦公廳、國際局的工作職能，政治監察部整合了現有的政治部、監察局、離退休老干部局和機關黨委的工作職能，計劃財務裝備技術部即現有的計劃財務裝備局和檢察技術信息中心（直屬事業單位）的工作職能整合，司法體制改革領導小組辦公室為臨時性機構，暫時保留。辦公廳是一個國家機關最基本的內設機構，國務院等機關都設置辦公廳，所以辦公廳保留原來稱謂，不稱為“部”，一般都可以接受，也不存在機構設置不統一問題。單獨設置計劃財務裝備技術部門，是因為最高人民檢察院作為全國最高檢察機關，計劃財務裝備技術任務比較重，特別是為未來實現全國檢察機關人財物由最高人民檢察院統一管理留下伏筆，可謂屬于前瞻性配置。至于司法體制改革領導小組辦公室，是因為目前司法體制改革任務比較繁重，在最高人民檢察院層面單設一個機構專職負責司法改革任務，有利于全國統籌，一旦機構改革任務完成即完成歷史使命。所以此機構不稱為“部”，也不影響機構統一設置。一般正常情況下，最高人民檢察院應為3個內設綜合管理機構。

關于省級檢察院，建議與最高人民檢察院相對應設置，內設綜合管理機構應當設置4個，分別為辦公室、政治監察局、計劃財務裝備技術局和司法警察總隊。由于省級檢察院即將展開省級以下檢察院人財物統一管理，所以計劃財務裝備技術局任務比較繁重，應當單設設置。司法警察是一個單獨的警種，屬于《人民警察法》規定的人民警察的一個警種，與其他任何機構都無法合并，所以單獨設置，按照人民警察序列單獨管理，這也符合檢察人員分類管理的要求。

關于市縣兩級檢察院，建議設置檢務保障處、科，政治監察處、科和司法警察支隊、大隊3個綜合管理機構。由于市縣兩級檢察院計劃財務、裝備技術任務較輕，所以將其與辦公室合并成立檢務保障處、科，壓縮綜合管理機構數量。

綜合管理機構改革設置之后，最高人民檢察院設置3個，省級檢察院設置4個，市縣兩級檢察院設置3個，與目前流行的內設綜合管理機構相比，減少大概50%左右。通過這種改革方案設計，可以有效減少非業務辦理機構的設置，提高綜合管理機構的綜合服務保障能力，將有限的檢察資源集中在業務辦理機構，突出檢察辦案業務的重要性，提高檢察權的運行效率，促進檢察機關法律監督職能的全面發展。JS

參考文獻：

[1]徐鶴喃，張步洪.檢察機關內設機構設置的改革與立法完善 [J].西南政法大學學報，2007，（1）：32-41.

[2]湖北省人民檢察院檢察發展研究中心.努力構建更加健全完善的檢察工作體系——湖北檢察機關的實踐探索 [M].武漢：湖北人民出版社，2011：333-378.

[3]吳建雄.檢察機關業務機構設置研究[J].法學評論，2007，（3）：74-80.

[4]謝鵬程.論檢察機關內部機構的設置[J].人民檢察，2003，（3）：41-45.

[5]甄貞.檢察機關內部機構設置改革研究[J].河南社會科學，2013，（1）：17-21.

[6]向澤選.檢察職權的內部配置與檢察機關內設機構改革[J].河南社會科學，2011，（3）：7-12.

[7]鄧思清.檢察權內部配置與檢察機關內設機構改革 [J].國家檢察官學院學報，2013，（2）：48-60.

[8]張智輝.立足司法體制改革檢察學應重點研究四個問題 [J].人民檢察，2013，（9）：42-43.

[9]黃生林，程相鵬.檢察權配置的路徑選擇 [J].寧夏社會科學，2011，（2）：1-10.

[10]鄧思清.檢察權研究 [M].北京：北京大學出版社，2007：47.

[11]張智輝.檢察權研究 [M].北京：中國檢察出版社，2007：111-113.

[12]朱孝清，等.檢察學[M].北京：中國檢察出版社，2010：325.

[13]石少俠.檢察權要論[M].北京：中國檢察出版社，2006：112.

[14]孫謙.中國特色社會主義檢察制度[M].北京：中國檢察出版社，2009：152.

[15]程相鵬.檢察權的概念、性質與特征 [J].法制與社會，2009，（9）：78-79.

[16]馮中華.我國檢察機關內部機構設置改革研究[J].青海師范大學學報，2005，（3），47-51.

[17]李哲.中國檢察機關組織機構設置研究[J].中國刑事法雜志，2010，（9）：85-94.

[18]鄧思清.論我國檢察委員會制度改革[J].法學，2010，（1）：80-89.

[19]鄧思清.再論我國檢察委員會制度改革[J]，人民檢察，2010，（11）：45-49.

[20]任海新，霍琳.基層檢察機關機構設置中的矛盾及化解[G]// 國家檢察官學院.第七屆國家高級檢察官論壇會議文.北京： 國家檢察官學院自版，2011：1005-1014.

[21]張步洪.檢察院組織法修改的基本問題與主要觀點評介[J].國家檢察官學院學報，2011，（6）：52-57.