城鄉統籌背景下農村公共服務設施建設

李慶梅 朱 偉

(四川農業大學建筑與城鄉規劃學院，四川 成都 611800)

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城鄉統籌背景下農村公共服務設施建設

李慶梅 朱 偉

(四川農業大學建筑與城鄉規劃學院，四川 成都 611800)

從宏觀上闡述了城鄉統籌發展的意義，從規劃的角度對農村公共服務設施建設存在的問題及原因進行了分析，并從微觀上針對城鄉統籌背景下的公共服務設施建設進行了研究，以改變農村公共服務設施落后的面貌。

城鄉統籌，公共服務設施，規劃

1 概述

自改革開放三十多年以來，隨著改革開放的深入，國家強農惠農富農政策的落實，農業基礎設施、農村社會經濟發展環境及農民生活水平都發生了翻天覆地的變化，農村呈現出大發展的嶄新局面。但不能否認的是，城鄉二元結構仍未能打破，長期以來形成的這種結構的發展模式造成了城鄉在公共服務設施的供給上存在很大的差異，進一步導致了農村公共服務設施相對缺乏的局面，同時，這種城鄉失衡也影響了我國的城鄉二元結構，構成了縮小城鄉差距的重要障礙。

步入21世紀以來，黨中央已經出臺了11個指導“三農”工作的中央一號文件，連續第11次把每年的1號文件鎖定在指導農村的改革發展上，可見黨中央國務院對“三農”問題的高度重視。“十八大”也提出了“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”的發展目標。在國家新發布的《新型城鎮化規劃》中還提到了“加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給，增強對人口集聚和服務的支撐能力”“根據城鎮常住人口增長趨勢和空間分布，統籌布局建設學校、醫療衛生機構、文化設施、體育場所等公共服務設施……逐步提高城鎮居民基本公共服務水平，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展”。

黨中央對“三農”以及城鄉二元結構的關注為我國城鄉公共服務設施的新格局帶來了機遇，黨和政府不斷加大對三農的投入，特別是農村公共服務設施的投入，使農村公共服務設施的建設得到了較快發展，但歷史問題、城鄉二元分治造成的差距太大，改革僅僅只是解決了其中的一部分，沒有從根本上打破城鄉二元結構，農村公共服務設施落后的面貌沒有得到徹底的改變。

就目前，我國城鄉公共服務設施水平的差距主要表現在農村公共服務設施數量少、水平低、使用效率低、政府對農村的公共服務投入不足，農村居民在教育、醫療衛生、社會保障、勞動就業等方面與城鎮居民相比存在巨大的差距。

2 城鄉統籌發展與基本公共服務設施建設

1)統籌城鄉公共服務設施是促進城鄉居民公平發展的重要保障。由于我國長期實行城鄉分割的二元經濟社會政策，導致了農村公共服務靠農民自給自足，供需無法達到平衡。大量教育、文化、醫療、社會保障等基礎設施、財政投入都集中在城市，造成城鄉基本公共服務設施資源占有不均衡，使城鄉公共服務條件產生較大差異，最終導致城鄉居民享有公共服務的水平和質量相差甚遠。因此，統籌建設城鄉基本公共服務設施就是消除城鄉二元結構對城鄉居民基本生存和權益上的影響，實現全體公民享有基本公共服務設施均等化的目標。

2)統籌城鄉公共服務設施是縮小城鄉差距的關鍵措施。逐步縮小城鄉發展差距，實現城鄉一體化是統籌城鄉發展的目標。城鄉經濟水平、居民收入和政府在公共服務上的供給差距是現階段城鄉差距的主要體現。農村公共服務設施資源需求日益增大而供給短缺使農民在教育、醫療、住房、養老和社會保障等方面的支出壓力增大，最終這種收入低支出高的不平衡導致了消費傾向走低的趨勢，制約了居民消費需求的滿足和擴大。因此，統籌農村基本公共服務設施的供給是提升農民能力、增長收入、縮小城鄉收入差距的必要條件。

3)統籌城鄉公共服務設施是打破城鄉二元結構的有效手段。阻礙城鄉一體化發展的直接原因是城鄉二元結構制度體系，統籌城鄉發展，就要把城市與農村有機地聯系在一起，使其做到同步推進、彼此照應、協調發展。因此，建立城鄉統一的基本公共服務制度是從制度上來規范、約束、引導城鄉發展，確保發展的協調性、配套性、平衡性和同步性。

4)統籌城鄉公共服務設施是全面建設小康社會的重要舉措。“堅持以人為本”“統籌城鄉發展”“全面建設小康社會”是進入21世紀以來黨和政府確定的我國發展的下一個重要原則和目標。由于歷史原因而形成的長期城鄉分割體制，使農村的發展遠遠滯后于城市，農民生活水平遠低于居民。加強建設農村公共服務設施是提高農民生活水平、改善居住環境，為廣大農民辦實事、謀福利的一項重要的措施，能營造和諧的社會環境，使廣大農民產生歸屬感。

5)統籌城鄉公共服務設施是建設新農村的重要措施。過度著眼于城市建設而忽視農村建設，會造成城鄉差別巨大，對于收入遠低于城市，且居住環境又不如城市的農村居民來說，城市的巨大吸引力是不言而喻的，這將導致大量的農村剩余勞動力涌向城市，使城市不堪重負，產生眾多的城市病。因此只有加快農村公共服務設施建設，提高農民的生活水平，縮小城鄉生產生活差別，才能避免農民過度集中涌向城市而造成的城市問題。

3 公共服務設施建設現狀及原因分析

3.1 公共服務設施建設現狀及存在的問題

現階段城鄉公共服務設施建設的現狀比較落后，公共服務的基本供給遠遠不能滿足農民日常生產生活的需求。這種供需不平衡主要表現在以下幾個方面：

1)公共服務設施供給不足，導致供需失衡。城鄉公共服務的差距首先表現在公共服務設施數量的不足導致與實際需求脫軌。基礎設施薄弱，醫療、教育、衛生、文體設施等公共服務水平相對偏低，使農村居民難以獲得基本的公共服務，不能滿足日常生活的基本需要。

2)公共服務設施覆蓋率低，提供服務范圍有限。在大多數農村中，除行政機構和小型商店覆蓋率較高外，一些如學校、醫療站、體育場所等公益性服務設施的覆蓋率并不理想，垃圾處理、污水處理、養老院、托兒所等服務設施的覆蓋率更低。再加上受農村地區范圍廣、村落分布分散的限制，大部分公共服務設施僅能為本村居民提供服務，而不在輻射范圍的村莊無法獲取，即便能夠獲得其服務質量也會受到場地條件限制的影響。

3)公共服務設施建設指導不足，后期管理、維護工作滯后。目前農村公共服務設施建設多沿用傳統模式，缺乏科學的技術指導。由于公共服務設施功能的大眾性和服務的廣泛性決定了其建筑設計、建材選擇、施工難度等方面的復雜性，若缺乏專業指導，可能會由于施工不規范或建材質量問題等原因造成工程低質量。而且由于農村公共服務設施管理、維護機制不健全導致其使用壽命變短、功能衰減、設施損壞等問題。

4)公共服務設施發展不平衡，地區差異較大，缺乏協調性。由于我國地域廣闊，經濟水平差距大，導致公共服務設施配置的區域不平衡。例如我國東部城鎮化水平較高，經濟也較為發達，公共服務設施建設基本能滿足當地居民的需要。而在中西部地區，城鎮化水平較低，經濟水平相對落后，設施資源相對匱乏。而對于某一地區來說，由于缺乏統一規劃和統籌安排，建設隨意且過度分散導致資源利用率較低，造成空間的支離破碎和農村用地的浪費。

5)公共服務設施建設資金來源少，投入不足。由于我國農村經濟發展較落后，農村公共服務設施建設的資金投入不足。進入21世紀以后，雖然國家加大了對三農的投入，但相對于城市而言，農村仍有較大差距，依靠有限的農村集體經濟和農民個人低收入遠遠不能改善現狀。

3.2 公共服務設施建設問題的原因分析

1)歷史的原因導致“重城鎮輕農村”的思想扎根于城鄉建設中，國家財政投入更多地集中在城市發展建設中，而忽略了農村公共服務設施的建設。

2)相關法律法規和規范標準的不完善，對農村公共服務設施的規劃建設指導不具體，導致建設過程中難免會出現紕漏。

3)政府激勵機制與約束機制的不健全，使對建設工作熱情不高，建設效率和持續性較低。

4)當地村民在公共服務設施建設上參與性低、管理意識的缺乏是使其難以獲得自身需求，導致農村公共服務供需不均衡的重要原因。

5)公共服務設施規劃沒有突破區域范圍的限制,規劃本身存在技術和綜合協調能力的局限。

4 城鄉統籌背景下的公共服務設施規劃建設

4.1 公共服務設施規劃原則

1)以城帶鄉，統籌發展原則。將城鎮作為核心，充分利用城市公共服務設施資源，統籌協調資源配置，實現城鄉資源共享與綜合利用。

2)遠近兼顧原則。規劃建設不僅需要考慮近期需求，還要充分考慮到人口老齡化帶來的農村人口分布變化與服務半徑變化問題。

3)以人為本，方便生活原則。結合農村實際情況，根據當地居民生活需要，兼顧設施規模與服務半徑要求，幫助農村解決最基本、最基礎、最急需的公共服務設施建設問題。以人為本，貼近生活，服務便捷，為農民創造一個適宜的生活生存環境。

4)因地制宜原則。我國農村地區地域廣闊，應根據不同地區的地形地勢和風俗習慣，結合現有公共服務設施建設情況作出合理規劃。

5)集中布置原則。考慮到公共服務設施的服務范圍，應將其盡量布置在農村居民相對集中的地方；同時為滿足人們對各類設施的需求，應將其集中布置，滿足在一定區域內公共服務設施的全面化與便利性。

4.2 公共服務設施規劃布局

城鄉統籌，實現城鄉一體化要求我們將城鎮與農村視為一個整體，因此，對于公共服務設施的規劃布局也要求我們將城鎮與農村共同考慮，統籌規劃。就農村而言，重點研究文化體育、教育、醫療、社會福利等公共服務設施。

1)文化體育設施布局。農村文化娛樂設施是農村重要的文化工作網絡和主要的文化活動陣地，其布局應以鄉鎮為依托、以村為據點、以居民為對象進行規劃建設，要求每個鄉鎮必須配有綜合文化館，設置圖書館、影劇院、室內外體育場等，條件允許的鄉鎮還可根據實際情況配以多功能活動中心如茶室、棋牌室、書畫室、游泳池等。

2)教育設施布局。經調查，目前農村教育設施布局存在相當大的問題，學校分布多而散、辦學規模小、設施不齊全、教學資源浪費、教學氛圍不濃等問題嚴重制約了農村的教育發展。

要改善這種城鄉間差距，教育設施的改革至關重要。首先，應根據不同情況，因地制宜地調整農村學校的布局，合理布置中小學，考慮交通和經濟負擔等問題,優化配置教育資源；其次，要提高校舍建筑質量與美感，提高教學設施水平；第三，要合理規劃學校規模，提高辦學條件，充分考慮就學條件。

3)醫療衛生設施布局。目前農村醫療服務設施主要以社區衛生服務中心為主，相較于城市而言，存在規模小、環境差、保健功能薄弱且醫療人員缺乏、專業素質較低、設施設備落后等問題。

醫療設施的建設關系著居民的就醫問題，首先，在規劃時必須嚴格按照醫療衛生設施的標準進行建設，確保醫療衛生設施覆蓋整個農村；其次，條件較好的鄉鎮可考慮配置專科醫院和特殊性質的醫院，如急救中心、婦幼保健醫院、精神病院等；第三，政府應加大相關政策的改革，推進醫療設施的改善，改善當前鄉鎮醫療設施缺乏、診療受限的情況，確保居民的就醫條件和健康水平。

4)社會福利設施規劃。社會福利設施的建設對于推進新農村建設，實現城鄉一體化起著十分重要的作用。因此為了改善農村社會福利設施，首先，要合理布局服務設施；其次，完善社會福利設施的功能，使規模建設滿足居民需求，提高現有設施的服務質量；第三，完善社會養老、救助、醫療衛生、文化娛樂等功能，真正解決民生問題。

5 結語

在我國，城鄉公共服務設施發展仍普遍存在不平衡的現象，如何在城鄉統籌背景下完善農村地區的公共服務設施建設，實現城鄉一體化仍需要我們的不斷研究與探索。

[1]遲福林，殷仲義.中國農村改革新起點:基本公共服務均等化與城鄉一體化.北京：中國經濟出版社,2009：155.

[2]羅震東，韋江綠，張京詳.城鄉基本公共服務設施均等化發展的界定、特征與途徑.現代城市研究，2011(7)：89.

[3]趙洪才.城鄉統籌背景下的農村市政公用設施建設.城市發展研究，2010，17(5)：112-115.

[4]王 敏.武漢城鄉統籌背景下農業生態地區的公共服務設施規劃.建筑設計管理，2010(5)：26-27.

Rural public service facilities construction under the background of urban-rural planning

Li Qingmei Zhu Wei

(CollegeofArchitectureandUrban-ruralPlanning,SichuanUniversityofAgriculture,Chengdu611800,China)

The thesis describes the meaning of urban-rural planning development from the macroscopic view, analyzes public service facilites construction problems and cause from the aspect of planning, and studies the public service facilities construction under the background of urban-rural planning from the microscopic view, with a view to improve the rural public service facilities.

urban-rural planning, public service facilities, planning

1009-6825(2015)01-0235-03

2014-10-21

李慶梅(1994- )，女，在讀本科生； 朱 偉(1980- )，女，講師

C913

A