影響政府投資水利項目進度的因素及措施

孔德軍

（濟南市水利局，山東 濟南 250099）

近年來，隨著經濟的發展，國家不斷加大對水利行業的投資力度，但是，目前很多政府投資水利項目進展緩慢。以濟南市國家規劃的河道治理項目為例，根據省水利廳2015-02-28公布的《全省中小河流治理情況通報》，濟南市“13國家規劃”河道治理工程驗收排序在全省第12位，投資完成情況排序在全省第15位，進展一直位于全省較低位次，這與省會城市的要求相去甚遠，也影響著濟南市的形象。因此分析水利項目建設中存在的問題，改進水利項目的建設管理，如期實現水利項目的進度目標、投資目標和質量目標，具有特別重要的意義。

1 水利項目進度目標不能實現的原因

1.1 管理原因

未尊重政府投資水利項目管理的客觀規律，對政府投資水利項目的特殊性認識不足。由于政府項目中政府可能兼具“出資人、使用人、管理者”三重身份，這對政府項目實施能否實現專業化管理、滿足項目可研擬定的投資效益和公共利益提出了疑問。政府投資項目的特殊性，決定了對其應該有與一般投資項目不同的管理方式。各級水利部門是政府投資水利項目的重要參與方。具體哪一級水利部門負責項目的具體實施，擔當項目法人，這一般根據項目的規模和投資而定，規模越大，組建項目法人的水利部門級別越高，因此存在多重委托-代理關系。項目資金來源不同，具體的決策管理部門也不同，各級水利部門對應本級資金負責。進度目標是由上級水利部門制定的，有時上級業務部門的批復耗時較長，這在一定程度上造成了工期滯后。上級水利部門的作用還體現在項目前期決策和項目實施中的監督兩項，而項目實施中的監督主要就是進度目標能否按時實現。如何讓項目法人切實負責的履行職責是化解我國所有政府投資項目所存問題的關鍵因素。

1.2 法規原因

水利項目必須使用“四制”的規定限制了其它工程項目管理模式的使用。當前濟南市水利項目管理模式單一，均為DBB（設計-招標-建造）模式，這一模式的運作周期較長，不利于進度控制。雖然濟南市也有少部分項目采用BT模式，但這一模式主要是解決融資問題，不是解決進度問題的模式。

1.3 資金原因

當前濟南市水利項目實施中受影響較大的原因主要有資金原因，一是縣區配套資金不到位，縣區由于多是“吃飯財政”，配套資金不到位，僅依靠上級資金進行項目建設，造成資金缺口，形成了大量的“胡子工程”。二是一些單位利用權力擠占、或者巧立名目挪用建設資金；三是一些單位隨意進行設計變更，擴大工程規模，套取國家資金，存在“釣魚”行為；四是政府資金的撥付計劃不能滿足工程進展的需要。上述現象的產生，雖然與腐敗有關，但也與政府投資水利項目的資金支付制度不完善有關。

1.4 設計原因

設計不合理。這主要表現為設計人員脫離實際，設計不合理、設計的可施工性差，設計變更頻繁。甚至個別工程建成就不能使用。原因是設計與施工的分離，設計人員難以積累施工生產的經驗，而施工人員則遠離設計活動，兩者知識和經驗的鴻溝，以及信息不對稱的情況日趨嚴重。

1.5 外圍原因

干擾的形式有阻撓征地拆遷，上訪、打鬧甚至暴力沖突。其中的原因可以分為合理和不合理兩類。合理的原因可能是補償低于國家標準，地方私吞補償資金；項目方案不合理，老百姓不認可，方案未征求公眾意見，公眾擔心不能產生實際效益；還有項目建成后管理模式不合理，老百姓不認可。不合理的原因則是老百姓蓄意鬧事，爭取超高補償金和承攬工程。

1.6 信息技術原因

水利工程信息化管理程度較低。當前在“互聯網+”的影響下，制造業的效率提高了，但建筑業的信息化程度較低，信息丟失的現象嚴重，這影響了建筑業效率的提升。

2 確保進度目標實現的措施

2.1 組織措施

組織是目標能否實現的決定性因素。一是應有專人負責在建項目的進度控制，項目法人應為第一責任人，并在項目管理團隊中設置專門的工作部門和專人負責進度控制。二是當前濟南市水利項目的管理多采用職能式結構，這一模式比較適合行政機關，不太適合工程項目，應推廣采用矩陣式結構。

2.2 行政措施

一是應當借鑒省水利廳對各地級市的通報和約談制度，實施市局對縣區的通報和約談，給縣區政府施加壓力，促使縣區政府領導加強對水利項目的重視，為水利項目施工掃清外圍障礙，使得承包商順利入場施工。二是將承包商無理由拖延工期計入其誠信檔案，視為違約，利用現代信息管理工具建立黑名單制度，各級水行政主管部門可以對其進行行政處罰，并限制其參與以后的本地水利工程投標。三是應當細化政府投資水利工程的管理程序和規則。由于政府也是經濟人，既當裁判員又當運動員，這就要求對政府的行為應有明確的程序和規則，這些程序和規則的制定應該是宜細不宜粗，越明確越好，從而要求上級政府能更有效地監督下級政府。應當制定實行其他項目管理模式的法律法規，還應當對《濟南市建設項目管理辦法》在試行的基礎上進行細化。四是確保進度目標科學、可行。有時上級水利部門為了趕進度，制訂的進度目標偏緊，增大了進度目標完成的難度。五是應為政府投資水利項目編寫特殊的合同文本。政府投資水利項目的資金來源于稅收，受關注的程度較高，所以對政府投資水利項目必須采用相對于一般非政府投資工程嚴格得多的合同條件，以回應公眾關切，可以借鑒世界銀行（或FIDIC）制定的合同條件。

2.3 管理措施

借助中介機構直接管理政府投資水利項目。中介機構的參與應不止局限于代建，還可以采用咨詢、顧問等方式。受限于政府機構規模，政府部門的工程管理能力有限，通過借助中介機構的活動為政府投資水利項目，特別是大型工程項目提供決策和技術支持。這對精簡政府機構，充分發揮政府在建設市場中的主導和宏觀調控作用都有較大的好處。

2.4 參與措施

積極引導公眾參與，創新民主管理項目新模式。水利項目多是公益性項目，關系老百姓切身利益，老百姓對于項目有著自己的關切，在項目建設過程中通過項目公示征求意見、舉行聽證會、參與式管理等民主管理項目新模式，讓老百姓滿意項目內容，也才能有利于拆遷，有利于項目進度控制。但也不是什么項目都要公眾參與，問題的關鍵是要考慮決策的有效性，依據是政策專業性和項目可接受性。政策專業性強可接受性大的事情，可以政府決策；政策專業性弱可接受性差的項目，不能關門決策，要與老百姓整體協商；介于兩者之間的可以共同決策或分散協商。水利工程能否實現可持續運營的關鍵是每個項目管理政策與實際情況的結合，因此老百姓參與管理是必選項。

2.5 經濟措施

一是各級資金的下達時間及金額應能滿足項目進展的需要，避免因資金問題影響項目進展。應規定各級資金扮演的角色，避免資金不到位現象的發生。二是在做預算時，應設置考慮加快進度所需要的資金，為以后工程實施中加快進度提高保障。三是對承包商是否完成進度目標實行獎懲，提前完工的給予獎勵，逾期完工的處以罰款。四是可以考慮按資金類型劃分項目，取消地方配套的規定，所建項目全部來源于一種資金類型，劃分為中央項目、省級項目、市級項目等，這樣劃分既可以減輕縣區配套資金的壓力，也有利于上級部門監管。

2.6 擔保措施

政府投資水利項目要實行工程擔保和保險制度。由于政府投資水利工程項目一般為公益項目，社會影響比較大，事關政府形象和廣大人民群眾的根本切身利益，因此要保證政府投資水利項目保質保量地順利完成，保證項目的成功，不能承擔較大的合同風險和工程風險。因此政府投資水利工程項目要實行工程擔保和保險制度。一是充分利用好現有的擔保慣例，如工程承包類保證擔保類的投標擔保、履約擔保、付款擔保、預付款擔保、維修擔保、保留金擔保，和業主責任履行類保證擔保的回墾擔保、地塊開發責任擔保、完工擔保和特許經營權擔保。二是采用創新性的工期保函。選擇這一措施并不是讓承包商承擔不應由他承擔的風險，而是為了促使承包商更有責任心的管理應由他管理的風險，采取積極有力的各項措施，確保工期目標的實現。只要合同雙方同意，就可以簽訂這樣的保證措施。在履約保函的基礎上，再簽訂工期保函可以強化承包商的責任意識，減少由于承包商原因造成的工期延誤。三是項目法人應做忠誠擔保。這樣做可以增強項目法人的個人誠信和責任心，使國家和公眾免于或減輕項目法人失職或腐敗而蒙受經濟損失。

2.7 信息管理措施

應當積極實施“互聯網+水利工程”戰略，實現水利項目進度控制的信息化管理。推廣計算機動態網絡計劃的管理方法，利用計算機收集處理信息，及時修正施工進度計劃，杜絕信息的丟失，克服信息不對稱，確保工程按時竣工。