阿克蘇河流域水資源管理存在的問題及對策分析

謝 暉

(新疆塔里木河流域阿克蘇管理局，新疆 阿克蘇 843000)

1 阿克蘇河基本情況

阿克蘇河發源于吉爾吉斯坦邊境的拉格爾克山脈，吉爾吉斯坦與哈薩克斯坦共和國境內的汗騰格里山群，是一個以冰雪消融補給為主的水系。阿克蘇河流域是由庫瑪拉克河和托什干河兩大支流和阿克蘇河組成，兩支流在農一師西大橋電廠引水樞紐處匯合至肖夾克段稱為阿克蘇河。阿克蘇河在肖夾克處與葉爾羌河、田河匯合后成為塔里木河。

阿克蘇河年徑流量80.60億m3，其中庫瑪拉克河年徑流量47.88億m3，托什干河年徑流量26.63億 m3，阿克蘇河每年流入塔里木河水量33.66億m3，占三條源流河入塔里木河總水量的73.2%，阿克蘇河流域內地下水可開采量為23.32億m3。

2 流域水資源管理存在的主要問題

2.1 有限水資源

阿克蘇河流域水資源是有限的，流域內各級政府都追求本區域內的經濟發展，完全不顧水資源的承載能力，盲目無序開荒，超限額超計劃用水，搶占生態水等現象十分突出，造成用水矛盾緊張加劇，下游的水權很難得到維護和保障。

2.2 上下游區域、小區域之間水資源配置的不平衡

一是小流域間的不平衡，源流區域占據得天獨厚的地理位置，水資源配置首先滿足上游，之后才能向下游輸水，豐水年在完成限額用水任務的前提下向下游調水，滿足下游區域社會經濟發展用水需求，遇到枯水年源流區維持基本的用水需求后，才能向下游調水，有限的水量無法滿足下游區域用水需要。

二是小區域間的不平衡，發展社會經濟小區域對水的需求量不斷增加，有限的水資源無法滿足各區域對水資源的需求，只能統籌兼顧和諧發展。

2.3 擠占生態用水問題

小流域區域從發展GDP的角度出發，搶占水資源的現象尤為突出，完全不考慮全流域大局，表現在超計劃超限額用水，以開采地下水彌補用水不足的問題，應對限額用水任務完成。

2.4 三大矛盾

阿克蘇河流域水資源“三大矛盾”(供需矛盾、限額供水與灌溉矛盾、經濟社會用水與生態用水之間的矛盾)。

(1)供需矛盾:隨著區域社會經濟發展和人民生活對水資源的需求量不斷增加，但水資源是十分有限的，在長期的水資源管理中供與需矛盾始終存在，各方面用水矛盾尤為突出。必須加強水資源的優化配置，提高水的利用率，統籌安排上下游和諧發展。

(2)限額供水與灌溉矛盾:灌溉的目標是以人為本，最大限額地滿足經濟用水，最大限度的減輕旱災，在大流域寄予社會經濟與自然生態用水方面上下游左右岸要統籌兼顧，優化配置水資源活動為目標。這些活動對局部都是一種限制水資源存在的矛盾。

(3)社會經濟用水與生態用水之間的矛盾:流域內的兩大用戶社會經濟與生態用水，應把生態用水納入水資源配置是現代水資源管理的重要特征，也是可持續發展管理的必然要求，作為流域管理機構在水資源的配置中要做好為自然生態用水的代言人。

2.5 三大關系

處理好生活、生產、生態用水三者之間關系，按科學發展觀以人為本，全面協調可持續發展以及以經濟建設為中心的要求。

首先生活，優先滿足人的生存需要，其次是生產滿足社會經濟發展需求，為保障生態用水的可持續發展，保持人類生存發展環境三者之間的關系，實質上是社會經濟發展用水與生態環境用水之間的關系。

由于各區域所處的地理位置和水資源條件不同，出現了上下游左右岸尤為突出的擠占自然生態用水。水資源相對充足的區域，認為水資源是取之不盡用之不竭的，只考慮本區域經濟社會用水，不顧自然生態以及下游或相關區域的用水。

阿克蘇河與其他幾條河流匯合而成塔里木河，在塔里木河的上游，是其重要的源流區，在水資源的利用管理方面有著地理優勢。但隨著阿克蘇河流域內人們對環境的不重視，過度的開發利用，導致補給塔里木河的水量越來越少。管理層面薄弱，控制力度小，導致塔里木河上游的耗水量增加，到下游更是減少明顯。塔里木河的現實問題受到了相關部門的重視，需要通過治理阿克蘇河來保證塔里木河的下泄水量。

3 對策與建議

3.1 構建區域內水資源統一調度與管理體系

由于水資源的限額分配，供不應求現象的日益普遍，區域內水資源的統一調度管理工作與民眾用水需求的矛盾日益突出，逐漸成為制約塔里木河流域周邊地區經濟發展的主要問題。

針對這一現狀，水資源管理機構需要對區域內各個部門、行業的用水量需求進行全面調查與整理，優化區域內水資源的統一調配與管理工作有效性。如果仍然沿用傳統的水資源統一調度與管理體系，未能充分與當地實際情況相結合，勢必會導致區域內各個部門、行業在水資源方面的惡劣競爭，無法達到水資源的最優利用。

只有構建完善、健全的區域內水資源統一調度與管理體系，結合各個部門、行業的實際需求，合理分配水資源，杜絕出現水資源惡意競爭現象，提高水資源有效利用率，才能夠從根本上推動流域周邊地區的經濟發展。流域近幾年實行的水量統一調度管理工作所取得的成效已充分證明了這一點。

建議編制出臺該流域水量統一調度管理辦法，規范調度程序，樹立流域管理機構水量調度管理的權威，以實現流域水資源的優化配置、高效利用。

3.2 堅持區域管理服從流域管理

長期以來，流域水資源管理處在流域和區域分割管理的狀態，隨著區域經濟的不斷發展，區域內水資源的無序開發利用，已對流域生態環境造成了嚴重的破壞，加之流域所轄行政區域眾多，在開展水資源管理工作的時候，涉及到社會、政治、經濟、文化等諸多領域，加大了水資源管理工作的復雜性，因此，也在很大程度上制約了水資源管理工作高效、高質的開展。

為了實現社會、人類、自然三者之間的和諧發展，優化水資源的開發與利用、規劃與管理工作有效性無疑極為重要。如果單純依靠區域內水資源管理機構開展水資源的管理工作，無疑會在工作中存在較大的漏洞與不足。只有將區域內管理與流域管理放在同等地位上進行統籌管理，讓區域管理服從于流域管理，才能從根本上將水資源的開發與利用、規劃與管理工作落到實處。

3.3 實現地表水、地下水統一調度管理

塔里木河流域源流區均發源于高山凍土帶，降水主要集中在高山冰雪凍土帶和山區植被帶，由于塔里木河流域屬于溫帶干旱大陸性氣候，環境較為干燥，日照強烈，風速較快，晝夜溫差極大，而且降水量極低，流域水資源蒸發量極大，因此一般不會出現徑流，出山口處的徑流幾乎可以完全代表塔里木河流域全部的水資源儲量。塔里木河流域地表水資源量為398.3億m3，地下水資源量為30.7億m3，地表水與地下水相互轉換，保持良好的流通性。因此對地下水資源的開發利用定位和管理應當給予足夠的重視。

長期以來，在水資源總量控制上，認為控制住了地表水就是管住了水資源，塔里木河流域10年的限額用水實踐告訴我們:水資源包括地表水和地下水，只管地表不管地下的水資源控制方式好比是一個裝滿水的水缸，我們管住了缸口水瓢舀水的，而沒有管理在水缸下面打洞取水，這是管理不健全、不全面的表現。只有將地表水和地下水實行無縫的統一管理，才是真正意義上的水資源統一管理。

(1)在確定流域管理單位的管轄范圍時不要把流域單位確權劃界確定的河道管保范圍等同認為是流域管理單位的管轄范圍。

(2)在法規未完善前將塔里木河流域各管理機構在地下水管理方面的管轄范圍不要局限在河道管理范圍上，盡量擴大流域管理機構對地下水的管理范圍，以減小地下水開采利用對河道水量損失及地下水位的影響;在今后的法規修編中再對此進行補充、修訂。修編后把塔里木河流域地下水管理交由塔管局履行，由塔管局制定地下水分級管理權限，逐步把地下水水量管理也納入總量管理范疇。實行兩水統管，兩水同價，以控制地下水資源的無序開采，避免采取抽水的方式偷用由地表水轉化成的地下水。

(3)明確地表水、地下水統一管理的重要性。

近十年塔河限額用水實踐證明，塔河流域內各區域為了完成限額用水任務而無序擴大對地下水的開采，把地下水作為一種獨立于地表水資源總量的水資源，造成區域河道損失增大，實為變相奪取地表水，導致下泄水量不足，流域水資源總量控制失控，因此地表水、地下必須實行統一管理。

(4)塔管局在行使水資源管理職責的同時，要擔負起塔河生態用水代言人的角色，以滿足生態保護對對地下水位的要求。

3.4 加強水能開發的審查管理及水量調度管理

鑒于近些年來，流域范圍內出現的水電開發熱，相當一部分水能開發項目，都是由水能開發企業先與當地人民政府簽訂相關開發協議，再由政府部門出面協調有關部門予以審查通過，造成流域規劃管理混亂，取水許可管理形同虛設，水資源的開發利用呈無序狀態，嚴重干擾了流域機構正常的水量調度秩序，大大削弱流域水量統一調度管理的威信，從而出現了后期水資源調度管理難、水資源征收難的狀況。

建議把水電開發及其它項目的開發，在項目建設可研階段就納入流域管理機構審查管理。同時，在水量調度上嚴格執行電調服從水調的原則，以確保流域水量調度管理政令暢通。

3.5 健全水資源程序化管理體系，做好水資源的保護與合理利用工作

根據2002年10月1日起施行的《中華人民共和國水法》中相關內容要求，在對水資源進行開發、利用與保護以及防治水災害的時候，需要結合水資源流域以及區域進行統一的劃分，從整體出發，經過相關部門的審核并批準通過以后再由當地水資源管理機構進行統一管理。同時，水資源管理機構作為區域內水資源開發利用、規劃設計的主要責任機構，需要將管理工作認真貫徹與落實，例如編制流域規劃與水量分配方案、審查流域規劃同意書、調度水資源、保護水資源、取水許可以及綜合治理項目的立項與審批工作。

水資源管理機構需要不斷提高管理工作質量，更多的參與工作的各個環節，提高社會公眾群體對于水資源管理機構的認可程度，以便后期管理工作開展的時候能夠得到民眾的支持。

3.6 加強流域內各河流的水質管理，嚴格控制入河排污總量

當前塔里木河流域各源流機構在水質管理工作上普遍存在空擋或管理不到位的情況，水資源管理工作只注重量的管理而不注重質的管理，流域出現水環境逐年惡化的狀況。中央一號文件中明確的“三條紅線”之一，就是建立水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量。作為水資源保護工作的重要內容之一，水資源管理機構需要不斷強化區域內水資源保護工作的管理質量，尤其是區域內主要的水域以及重要城市的水資源調配等。就塔里木河流域范圍內，水資源管理機構需要全面貫徹落實指導協調的屬地管理原則，加強對于塔里木河流域周邊污水排放口的統一管理，提高塔里木河流域水資源管理質量。

3.7 強化流域內取水許可監督管理工作，促進流域內水資源的優化配置

目前塔里木河流域各源流區的取水許可管理權主要劃分在各縣市水行政主管部門，這種管理模式存在的弊端就是缺乏一個對水資源總量的控制，也沒有制定科學合理的水資源開發利用統籌與規劃。對于水資源管理機構而言，制定區域內水資源可持續性發展的規劃統籌對于實現當地水資源的合理利用有著重要的意義。因此，現階段水資源管理機構需要跳出傳統的水資源許可管理模式，由流域管理機構統一管理當地取水許可方面的相關事宜，從整體出發，實現塔里木河流域水資源的合理調配。同時，流域內取水許可管理彼此協調和銜接，始終貫徹水資源與經濟、社會、環境協調發展的原則，將合理配置、高效利用水資源，緩解水資源供需矛盾，改善水環境落實到取水許可管理工作中，實現水資源可持續利用。

3.8 涉河建設項目的管理

《中華人民共和國河道管理條例》明確了對河道實行按水系統一管理和分級管理相結合的原則，但在自治區人民政府下發關于各源流機構移交工作的批復中明確各源流機構具有河道管理權前，各源流的河道基本處于以“塊”管理為主。長期以來，由于區域利益以及河道管理職責分工不清等原因，涉河建設項目存在未批先建、邊批邊建、越權批建等問題。因此，在塔里木河和其源流河道及直管灌區渠道上的涉河建設項目的許可管理工作應由塔管局或源流機構統一負責管理。

4 結語

阿克蘇河流域中的問題得到了相關部門的重視，其對塔里木河的影響也十分嚴重，要想保證塔里木河流域內的水量及環境滿足標準，對阿克蘇河流域的治理就必須要落實下去，通過對水資源統一、服從流域、程序化、水量、水質以及項目等的管理，改善流域內的環境。對于水資源的問題要一直研究下去，共同努力提高水資源質量。

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