關于城市規劃中的土地規劃問題分析

李 超

(山西財經大學，山西 太原 030006)

關于城市規劃中的土地規劃問題分析

李 超

(山西財經大學，山西 太原 030006)

從城市規劃與土地規劃二者關系出發，對二者存在的難以有效結合的問題進行了分析，并深入剖析了導致問題產生的根源，進而指出要想使兩種規劃實現有效的銜接，必須要健全相關的理論和法律體系等。

城市，土地，規劃，關系

1 兩種規劃及相互關系

1.1 土地規劃

所謂的土地規劃就是各級任命政府通過相關的措施(經濟、過程等方面)來對土地進行綜合利用和有效開發，以實現對土地的長遠規劃和科學布局的行為。按照類別的不同，可將其分為兩類，一類規劃屬于土體利用總規劃，另一類屬于相關的專項規劃。

對于土地總規劃而言，其首要目的是在充分維護國家利益的前提下，為了適應國家長遠發展規劃需要，而統籌規劃使用各種用地，以確保在使耕地得以充分保護的同時，又能夠滿足社會合理用地的需求，以推動社會經濟的健康穩定發展。

1.2 城市規劃

城市規劃對于一個城市而言，是一件復雜系統的工程，不僅涉及到城市的遠景發展規劃，同時也涉及到城市的布局和總體設想，是某一個城市特定階段所勾勒的發展藍圖，是城市管理中不可缺少的一部分，同時也是城市建設的指導性“文件”。

城市規劃的主要目的在于：按照國家的相關方針和政策以及國家的遠景發展目標，充分結合城市的各種自然和人文條件，制定出適合城市建設和發展的較為系統的城市體系規劃；確定如何對城市進行規劃布局以及相應的建設規模等；對城市的土地進行統籌安排和綜合利用；從經濟、基建以及文化等層面對城市的建設進行科學的部署，以促進城市的健康可持續發展，使城市在不危害環境的前提下，更好的滿足社會發展的需要，獲得更大的經濟效益。

對于一個城市而言，不管是建設發展還是管理工作都離不開城市規劃，通過城市規劃能夠使城市土地得到最大限度的利用，在滿足經濟建設需求的同時，又能確保建設的合理性，實現社會效益的最大化。

1.3 兩規之間的關系

從規劃范圍進行分析，它們之間均為整體之于局部，面之于點的關系。對于土地利用總體規劃而言，其面對的對象是整個區域，而城市規劃只不過是這個總規劃的組成部分。然而事實上，由于兩類規劃的編制、實施部門都不一樣，因此實施結果往往存在很大的偏差，比如在用地范圍方面，較之于土地總規劃的設定范圍，實際城市規劃用地卻會多出很多。所以，有效的銜接兩個規劃十分有必要。

2 兩種規劃不協調的問題分析

2.1 兩種規劃思路不同，側重點不同

對于土地利用總體規劃而言，其進行編制的基本原則是，通過相應的控制指標(這些指標包括新增建設用地面積等諸多方面，一般由上級制定)，以對供給進行有效的制約和對需求進行正確的引導，重點是進行控制，而且必須不折不扣的堅決執行。

而對于城市總體規劃來說，在其編制過程中，上級不會為其明確相應的管控指標，具體的規劃編制其更加注重實際和今后的發展，它所進行的城市發展規模設定和今后的遠景目標遵從了城市發展在市場經濟環境中的一般規律，耕地和基本農田等相關的問題并不為其所關注。較之于城市規劃，土地利用總體規劃更加注重有效的控制，而前者則不具有控制性。如此一來，地方政府為了標榜政績，都在向著大城市規模的目標邁進，而規劃部門又往往迫于上級的“意愿”和巨大的利益誘惑，也將規劃無限制的放大，使得土地規劃和城市規劃成了兩張皮。

2.2 兩種規劃參數的統計口徑不一致

1)人口。在城市人口范圍的劃定上，兩種規劃有著明顯的差別。其中對于城市總體規劃而言，所有的農業和非農戶口已經暫住超過一年的人口，只要是屬于(規劃)建成區內的，均被認定為城市人口。而土地利用總體規劃則不同，在它所設定的城市人口范圍中，流動人口并不在此列。由此可知，在具體的范圍上后者要相對窄一些，前者則要寬泛一些。

2)用地指標。城市總體規劃是在GBJ 137—90城市用地分類與規劃建設用地標準的基礎之上來制定相關的人均建設用地指標的，規劃期年耕地水平并不在指標設定的考慮范疇，同時也未將規劃目標年耕地保有量等因素考慮在內。而對于土地利用規劃而言，按照居民點居民戶口性質的不同，可從兩類來對人均建設用地指標進行劃分，一類適用于城鎮居民，另一類適用于農村居民。在進行編制的時候，為了能夠使耕地總量始終處于一個平衡的狀態，耕地保有指標不僅要對建設用地總量進行限制，同時還要限制均量。

2.3 兩種規劃采用的土地分類體系各異

在地類方面，兩種規劃具有相同的名稱，但是卻具有不同的內涵，兩者之間存在交叉，同時也存在著重復，除此之外，還有一個問題就是，具有相同的內涵而且具有不同的土地利用類型名稱。比如根據《城市用地分類》中相關的規定，采礦用地同樣也屬于城市建設用地的范疇，而根據國土資廳發[2009]51號文，采礦用地是單獨作為一類而存在的，并不屬于城市建設用地。而在規劃用地面積方面，兩者的計算方面也不相同，前者是在圖紙上借助于比例尺來完成的(一般為1∶10 000或1∶5 000)；而后者則借助的是GIS軟件。因此，不管是在測量方法還是在基礎圖件等方面，都無法保持一致，所以造成地類相同，但是在內涵以及面積方面都不相同的情況，而且也難以歸類比較相同的地類。

3 統籌兩種規劃的思路與策略

3.1 建立完善的規劃體系

不管是對于國民經濟而言，還是對于社會發展規劃來說，它們深化后的具體空間布局就是區域規劃，它從經濟技術層面(宏觀以及區域范圍的)較好的促進了城市規劃等的順利實現。區域規劃是進行城市規劃的基礎。國土規劃是在充分結合規劃地區的人文、自然、科技等各種因素的基礎上，圍繞國家的遠景發展規劃和總體戰略部署，統籌策劃和綜合利用國土的一種規劃。其中，國土規劃是對土地規劃進行編制的基礎。所以，當務之急就是要編制好區域規劃或國土規劃，以統籌安排好經濟建設和土地利用等各方之間的關系。

3.2 制定統一的參數標準

對于各級人民政府而言，首先必須要保證在土地和人口統計上保持統一口徑，在此基礎上進行兩個規劃的編制。

在對城市用地進行統計的時候，主要的參考依據應源自于城鎮地籍調查數據。應當按照城市規劃和建設部門的相關規定來設置相應的綠化率、容積率等指標。應當將城鎮的規模、數量以及布局囊括于各級城鎮體系規劃當中，以更好的支持土地利用規劃的編制工作。

3.3 統一用地分類標準

建議通過城市用地分類來對城市規劃區進行規劃，為了能夠充分的結合土地資源管理工作，可以進行相應的微調，而全國土地利用分類則應當應用于規劃區外，如此一來，就能夠防止在用地分類標準上出現不一致，同時也有利于兩個規劃的更好銜接。

4 結語

導致兩個規劃難以有效銜接的原因有多方面，但是除此之外，還有一個關鍵的因素就是我國尚未有法律是專門為土地規劃而制定的，造成了土地規劃無法可依的現狀。所以當務之急就是要對《中華人民共和國土地法》和《土地規劃法》進行編制并及早的予以實施，唯有如此才能更好的統籌規劃以及利用產業和城鄉用地，使土地利用和規劃得到進一步的規范，在具體的用途上要嚴格要求城鄉土地使用，使土地利用規劃和另外的一些規劃形成均衡發展的良好關系，建立和我國現階段實際情況相匹配的土地利用規劃體系。

[1] 唐 蘭.城市總體規劃與土地利用總體規劃銜接方法研究[D].天津：天津大學,2012.

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[3] 李德良.淺談城市規劃與土地規劃統籌發展[J].黑龍江科技信息,2013(33):265.

[4] 侯麗鴻.談城市規劃與城市土地資源的利用[J].山西建筑，2014，40(3)：34-35.

On analysis of land planning in city planning

Li Chao

(ShanxiUniversityofFinanceandEconomy,Taiyuan030006,China)

From the mutual relationship between urban planning and land planning, the paper analyzes the difficulties in integrating the two parts, has the deep indication of the causal issues, and points out related theoretic and legal systems should be improved to realize the effective integration of the aspects.

city, land, planning, relationship

2015-01-08

李 超(1989- )，男，在讀碩士

1009-6825(2015)08-0019-02

TU984

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