舊城有機更新的權益保障與平衡對策研究

馬 奔

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

舊城有機更新的權益保障與平衡對策研究

馬 奔

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

近年來，國內各大城市關于老舊住房加建廚衛、多層增設電梯、小區配建停車場(庫)和管理用房等各類舊城有機更新需求與日俱增，但由于舊城有機更新項目涉及既成利益分配，且存在產權分散、決策主體不統一以及產權人社會地位相對弱勢等問題，舊城更新中權益的保障與平衡成為其操作實施過程中的主要難度與風險。文章從舊城有機更新的權益辨析入手，探討國內外城市的權益保障的實踐經驗與平衡對策，以推動規劃管理部門決策的制度化建設，從而推進城市有機更新工作高效展開。

舊城； 有機更新； 權益保障； 規劃管理

當前，我國正處于經濟轉型升級、社會主義現代化推進的重要時期，過去快速擴張的城市發展模式已經難以為繼，諸多大城市已經開始邁入“存量時代”。2014年發布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》明確將舊城更新納入新型城鎮化范疇，并提及“大力推進棚戶區改造，穩步實施城中村改造，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環境[1]”。

在新型城鎮化的大背景下，推進舊城有機更新的重點與難點在于界定空間資源與財產關系的利益邊界，保障權益相關人利益不受侵犯。目前，《物權法》是對舊城更新權益保障規定最為詳細的法律，對涉及改建、重建、擴建、變更建筑物或設施等更新行為作了相關規定，也對共有產權、相鄰權、地役權等房地產相關權利進行了定義。但在操作實施過程中，由于建筑區劃涉及范圍廣、共有產權業主眾多、產權人意見難以協調等諸多原因，舊城有機更新項目推動難度較大。因此，規劃管理部門在制定相關規定時，對項目涉及的權益相關人范疇、權利內容、權益優先性、重要性與可讓渡性等因素的判斷尤為重要。為保障和平衡多方權益，國內外城市進行了各種舊城有機更新的探索與嘗試，以推進城市規劃管理部門依法行政，避免和化解行政爭議[2]。

1 舊城有機更新的權益辨析

1.1 從屬關系

住房制度改革之前，老舊社區產權普遍屬于國家或集體公有，產權歸屬較為明晰。20世紀90年代末，伴隨著城鎮住房制度改革，住房分配貨幣化，老舊小區逐步形成了房改房、承租公房、回遷房等較為復雜的產權結構，產權不明晰、權益從屬關系的混雜進一步阻礙了老舊小區有機更新的有效推進[3]。

根據對《物權法》中建筑物區分所有權與相鄰關系等條文的解讀，舊城有機更新的權益相關人可以分為三個層次：一是更新單元(樓棟)業主，改造涉及業主的專有產權以及共有產權。具體而言，房地產權利人擁有自身房屋套內專有部分的所有權以及單幢建筑物共用部分及相關配套設施、設備(如電梯)的共同所有權，在審批和實施房屋功能完善、樓棟電梯加建等舊城有機更新行為時應嚴格保障此部分業主的權益；二是整個小區業主，改造涉及整個小區宗地范圍內的業主共同使用的公用場地、設施及設備。針對老舊小區公共停車場加建、物業管理功能用房加建等有機更新行為應征得此部分業主的同意；三是周邊鄰里，改造的外部性涉及影響相鄰關系下的權益人權益。在小區環境整治、建筑功能變更等改造行為上，可能因為改造的外部性對周邊空間的日照、通風、視線、景觀等權益造成負面影響。

1.2 公共屬性

舊城有機更新旨在對舊城片區和老舊建筑的功能、品質進行提升，最終建筑使用者、產權人和廣大市民都能成為獲益者。因此，劃清有機更新中私有產權和公共利益的邊界十分重要，它將成為各方利益相關者關注的焦點。

一方面，界定公共利益是解決城市有機更新合法性問題的關鍵和基礎，可為規劃管理部門行政審批提供依據。出于公共利益而實施的改造，私有產權如果未能正確界定，舊城有機更新可能成為政府或開發商謀取商業利益的工具，利益相關人的權益無法得到保障[4]。

另一方面，界定公共利益很大程度上決定了有機更新資金來源和利益分配的構成形式。具備公共屬性的民生工程類舊城有機更新，其設施改善一般應由政府補貼，而獲益對象為小區業主時，出資主體應相應地由獲益的小區業主承擔。

1.3 可讓渡性

舊城有機更新涉及復雜的空間形式和分散的產權關系，實施成本遠遠超越了新區建設，政府往往難以獨立承擔，因此舊城有機更新的實施決定權和話語權并非完全掌握在政府手中[5]。通過引入市場機制和鄰里協商機制，允許由利益相關人通過權益讓渡的方式自行解決日照遮擋等相鄰關系問題，是解決分散產權下政府難以協調多元利益相關者的沖突這一現實問題的有效途徑。但規劃管理中存在一些“剛性”的規定導致的空間分配格局是不可讓渡的，譬如消防、抗震、安全的建筑間距要求，不可通過權益讓渡和贖買的方式來進行交易。

2 舊城有機更新權益保障實踐經驗

2.1 權益相關人的主體意愿

無論涉及專有產權、共有產權還是相鄰權，舊城有機更新的規劃程序都應當以權益相關人的意愿為基礎。涉及小區內部共有產權的更新行為，應當遵循《物權法》中“雙三分之二”(即專有部分占總建筑面積三分之二以上、且占總人數的三分之二以上的業主)的規定，而對相鄰關系產生影響的，應當征得利害關系人的同意[6]。

2.1.1 深圳既有住宅加裝電梯

深圳市的《既有住宅加裝電梯的實施意見》中，針對權益相關人意愿，對啟動舊城有機更新項目的先決條件進行了規定。

業主向規劃管理部門申請電梯加建的設計方案審查時，應當提交加建電梯樓棟專有部分“雙三分之二”以上業主同意的證明材料，作為項目啟動的先決條件。進入實質性操作階段，在申報建設工程規劃批復時，還應當提交加建電梯樓棟全體業主就電梯建設(如水電氣等管道的遷改)、維修保養、運營管理等問題達成一致意見的證明材料。此外，電梯加建方案公示后，可能導致相鄰住宅業主因其對自身住宅采光、通風等使用功能影響而提出異議，申請人應當提交與該部分業主就補償問題達成一致意見的證明材料。

深圳加建電梯是以單元為業主統計范疇，避免因過多權益相關人牽連在內，加大項目推動的困難，在公示過程中考慮了對相鄰關系業主的影響，極大保障了權益相關人的改造意愿。配合《深圳市城市更新辦法》和《深圳市城市更新專項規劃》的實施，深圳市以舊城有機更新單元實施老舊住宅房屋改造計劃，提升了居民改造意愿和改造效率，成為舊城有機更新規范化管理的代表城市。在此情況下，深圳市每年接近90%的電梯加建項目申報通過了規劃局許可，極大改善了舊住房居民的居住條件。

2.1.2 廣州鼓勵小區利用公共空間增加停車場

因規劃建設缺乏超前意識，停車位不足是老舊小區居民面臨的最棘手的問題之一。為緩解停車難的問題，廣州市出臺了《鼓勵停車場建設的若干意見》，對有條件的住宅小區新增停車場做出了相關規定，其中，項目申報的要件以相關權益人的意愿為基礎。

首先，申請利用小區公共場地新增停車場，應當經小區內專有部分總建筑面積和總產權人數“三分之二”以上的業主同意，并且停車場應當優先滿足社區內業主的需求。其次，停車場的設置應當滿足人車通行的前提，不能影響小區居民的生活便利，也不能阻塞交通和影響消防安全通道的暢通；對于新設置的臨時停車泊位，要合理布局，相應完善交通引導標識。并且，利用新增停車場收取的費用，扣除必要的管理維修費用后，其余收益應當歸小區業主所有，并按照業委會或滿足“雙三分之二”業主的約定使用，資金數額和流向定期向業主公示，在監督之下，取之于民，用之于民。

2.2 利益歸屬與資金來源掛鉤

舊城有機更新的目的可以分為提升公共利益和提升個體利益兩種類型，相應的，資金來源也由公共資金和個體資金構成，資金來源結構與最終的利益歸屬應當直接掛鉤。

2.2.1 北京老舊小區綜合整治

北京老舊小區綜合整治從獲益對象情況看，可分為民生工程及公共利益類、小區局部利益類和個體利益類三種，而更新項目的資金來源往往根據獲益群體的不同范疇而相應變化。一般來說，基本民生設施改善一般由政府補貼，小區集體獲益的改造項目由相關部門或小區全體業主共同承擔費用，個體建筑或個別業主獲益的改造項目由受益者籌資。

北京出臺《老舊小區綜合整治工作實施意見》的資金保障措施中，民生工程及公共利益類更新包括房屋建筑抗震加固、節能改造、配電設施改造、環境整治、綠化、道路、照明設施等改造項目，它們根據基本民生的重要性和公共獲益涉及的范圍分別由市級財政全額補助，市區兩級財政按照1∶1比例補助，或者區縣全權負責。小區局部利益類更新包括小區公共部分內的水、電、氣、熱、通信等線路、管網和設備改造等，由相關專業公司承擔，市區兩級財政予以定額補貼。個體利益類更新包括普通地下室改造、增設電梯、屋頂綠化、小區雨水收集系統應用改造等附屬設施設備改造等，可使用房改售房款、專項維修資金、個人公積金，也可以由單位投入、社會募集或業主自籌解決[4]。

在合理資金安排的政策支撐下，北京市設施老化的老舊住宅小區抗震加固成效顯著，節能改造項目保溫提升效果明顯，公共區域整治切合群眾實際需求，道路更加通暢有序。

2.2.2 廣州既有住宅加建電梯

既有住宅加建電梯的收益對象為享用電梯服務的居民，針對此廣州市出臺的《既有住宅增設電梯試行辦法》對電梯加建的資金籌集和產權分配進行了規定。

從出資比例上，可根據享受便利程度等因素，按照一定的分攤比例共同出資，分攤比例由共同出資并享用電梯便利的業主本著利益相應的原則協商確定。目前普遍采用的出資比例分配方法以“誰受益，誰出資”的原則為基礎，參照住戶樓層受益大小來協商出資比例。樓層越高、樓梯臺階越多，則出資比例相對越高，相應的，地面層可獲適當補償。

從資金來源上，根據房屋產權狀況，屬于房改房的，可申請單位住房維修基金；承租公房使用人可申請使用房屋產權人的公積金以及專項維修基金；購買公房的，也可尋求原產權單位出資或社會投資等其他合法資金來源。

從電梯加建的產權歸屬上，已購公房原產權人出資的，增設電梯面積可按戶數進行分攤，其中已經購買公攤面積的房改房，直接按照各戶的面積比例進行房產變更登記，而未進行公攤面積購買的，規定與已購公攤面積的變更登記相同，但在房屋上市交易時應當補繳公攤面積的款項。由房屋所有權人共同出資的加建電梯的，在業主共同申請下，按照各戶的分成面積進行電梯建筑面積分攤的房產變更登記，若未能提出共同申請分攤到戶，房屋所有權人向登記機構申請將增設電梯事宜記載在房屋登記簿上，可以不調整電梯單元各業主的公攤部分面積。

可見，資金的來源與權益的最終歸屬相對應能有效推動舊城更新項目。

2.3 利益分配與經濟補償掛鉤

舊城有機更新的利益協商過程中，合理的經濟補償能夠使得大部分業主更有效率的達成一致意見，也能實現多方利益的相對平衡。引入開發商參與更新過程并且給予部分住戶經濟補償也能提升業主參與舊城有機更新的意愿。

2.3.1 上海小區加層引入開發商

為緩解多層老樓加建電梯陷入的困局，上海市試點推動了舊房綜合改造“6+1”項目。

“6+1”是針對目前小區電梯加建資金缺乏難以籌集而創新試點的舊城有機更新市場化籌資措施。滿足加建電梯的業主同意、規劃審批以及工程設計的條件下，由開發商出資在原有六層住宅頂層再加建一層并進入市場出售，將加層房屋出售所得的資金用于補貼老舊小區的電梯安裝以及最初幾年的電梯維修保養，并且給予采光通風受新增電梯影響的住戶給予一定的補償。同時，開發商對老舊住宅的墻體加固、外墻整修等進行綜合改造。加建電梯綜合改造之后，不僅住戶都得到了更加便利的居住生活條件，也提升了自身居住房屋的市場價值，變相得到了經濟補償。

上海的浦東竹園小區，擁有25年的樓齡，住戶以中老年居多。在業委會的協調下，“6+1”的模式獲得小區內100%住戶的同意，現已按照規劃許可的內容進入實施改造階段。同時，上海正在探索“6+1-2”的舊城有機更新改造方式，即在既有住宅樓加層后，充分利用地下空間，進行地下車庫建設，以緩解小區停車難的問題。

2.3.2 長春補償日照受影響的居民

舊城有機更新中新建建筑可能對周邊住宅居民的采光權造成侵權，而長春市在《生活居住建筑日照管理暫行辦法》中對被影響的建筑所有權人進行了補償和安置的規定。其利益重新分配操作的核心在于通過合理的補償或賠償，讓被遮擋建筑所有權人通過約定放棄其采光權。

《生活居住建筑日照管理暫行辦法》中設定了生活居住建筑日照受影響的判定標準，比如住宅的臥室和起居室為大寒日2 h，學校的教室、醫院的病房、療養院的療養室為冬至日2 h，托兒所和幼兒園為冬至日3 h。

若新建的建筑對周邊生活居住建筑進行了遮擋使其低于日照標準的，建設方在申請辦理建設工程規劃許可證之前，應當與被遮擋建筑所有權人達成房屋購買協議，并將其改造成非生活居住建筑使用。若被遮擋建筑所在土地規劃性質發生改變，或者與擬新建建筑一同列入改造計劃的，建設方應當與被遮擋建筑所有權人達成補償安置協議。

若新建的建筑對周邊生活居住建筑進行了遮擋，但仍能滿足日照標準的，不予補償。若此類遮擋涉及城市建設公共利益，且對被遮擋建筑的空間環境等造成一定影響的，建設方應當與被遮擋生活居住建筑所有權人進行協商，并給予被遮擋建筑所有權人一次性經濟補償，補助標準為100 元/(min·m2)，窗戶面積(m2)和降低日照時間(min)的計算以建設項目日照分析報告提供的數據為基準。

該辦法的實施將利益歸屬與經濟補償掛鉤，更加合理、有效的利用土地資源和空間，平衡社會公共利益、開發商的利益和居民合法權益。

2.4 配套監管機制

舊城有機更新項目大多涉及多個政府管理部門，為保障更新項目所涉及相關權益人各自的權益，需要周全嚴密的監管機制與更新工作配套施行。

美國紐約的社區自治基礎良好，主要采用民眾監督與房產交易約束相結合的方式進行建筑物改造的監管。由于美國建筑權屬私有化，在符合分區規劃的前提下，進行建筑改造程序簡單便捷。一般情況下，私有住宅的改建由業主自主實施，若過程中有明顯的違法、違規行為，相關部門會立刻接到鄰里的舉報，及時制止違規改造。但規劃部門并未嚴格的機制與手段去強制停止執意突破規定改建的業主，而是采用對該處房產下次交易時規定，必須恢復建筑的合規狀態，否則無法進行交易。

3 結語

綜合各地案例經驗，舊城有機更新涉及的權益保障原則上應首先考慮所屬關系，優先保障專有產權，其次是共有產權，再是相鄰權。同時，要優先保障不可讓渡權益，再是可讓渡權益，后者可以在相應制度的安排下通過協議補償的形式進行讓渡。但是私人權益、局部團體權益和社會公共權益不能簡單地讓私人利益服從于公共利益，應當綜合考慮更新改造對權益相關人的影響程度來進行判斷。譬如說，某小區增建噪音極大的加壓泵站，可以讓全體小區業主用水更加便利，但對于位于泵站門口的居民將造成巨大影響。雖然該舊城更新項目可以征得遠超“雙三分之二”的居民同意，甚至小區居民可能通過輿論和惡意破壞對持反對票的該業主進行威脅迫使其同意，經綜合考慮判斷不應實施。因為該項目雖然對小區絕大多數業主的權益帶來了輕微提升，卻影響了相鄰業主住房的根本使用功能。

總的來說，在舊城有機更新中的權益保障和平衡是一項綜合、復雜的判斷工作，如何確定可參與投票的利害關系人，哪些剛性的規定不容突破，需要在具體實踐中摸索和完善，以尋求兼顧公平與效率的最優解決方案。

[1] 中華人民共和國國務院.國家新型城鎮化規劃(2014-2020)[S].

[2] 田麗娜.我國城市更新的決策機制分析[D].濟南：山東大學,2009.

[3] 吳高臣.老舊小區產權結構研究[J].房地產行政管理,2013(22):56-61.

[4] 張微,王楨楨.城市更新中的“公共利益”：界定標準與實現路徑[J].城市觀察,2011(2):23-31.

[5] 呂曉蓓. 城市更新規劃在規劃體系中的定位及其影響[J].現代城市研究,2011(1):17-20.

[6] 第十屆全國人民代表大會第五次會議.中華人民共和國物權法[S].2007.

馬奔(1989～),男，碩士，助理工程師，從事城市規劃設計工作。

TU984.11+4

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[定稿日期]2015-07-27