告知承諾村規(guī)民約的成效和探討*

李　霞　毛春皓

（江蘇省無錫市惠山區(qū)農(nóng)林局　214101）

·產(chǎn)業(yè)論壇·

告知承諾村規(guī)民約的成效和探討*

李霞毛春皓

（江蘇省無錫市惠山區(qū)農(nóng)林局214101）

惠山區(qū)是無錫市的城郊區(qū)，下轄2個鎮(zhèn)5個街道，現(xiàn)有耕地面積9666.7hm2，2014年實現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30.1億元。2001年建區(qū)以來，圍繞發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，形成了陽山水蜜桃、精細(xì)蔬菜、優(yōu)質(zhì)稻米3大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以水蜜桃為主的果品面積2533.3hm2、精細(xì)蔬菜面積2266.7hm2、優(yōu)質(zhì)稻米面積2000hm2。為發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)品位和產(chǎn)品質(zhì)量，從2003年起，惠山區(qū)農(nóng)林局把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全擺上重要議事日程，全面推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作取得明顯成效。

1　惠山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作現(xiàn)狀

1.1加強機構(gòu)建設(shè)，奠定工作基礎(chǔ)

2003年初，惠山區(qū)農(nóng)林局率先在全市組建了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理科，全面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全建設(shè)，明確全局2個行政科、5個業(yè)務(wù)條線的事業(yè)站按職責(zé)分工共同監(jiān)管；2012年初，按照農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管公共服務(wù)機構(gòu)建設(shè)工作的通知精神，惠山區(qū)積極與編辦溝通，全區(qū)各鎮(zhèn)街道全部成立了由農(nóng)技站長擔(dān)任站長的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理站。

1.2抓隊伍建設(shè)，健全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

建立區(qū)鎮(zhèn)村三級監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，組建了1支209人的監(jiān)管員隊伍，其中聘請了109名村級監(jiān)管員，組建了1支148人的檢驗檢測員隊伍，并通過培訓(xùn)持證上崗。

1.3抓檢測建設(shè)，提高監(jiān)管能力

購置了相關(guān)檢驗、檢測設(shè)備組建實驗室，建立了區(qū)級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢機構(gòu)，利用“五有鄉(xiāng)鎮(zhèn)”建設(shè)等項目，在各鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管站建設(shè)農(nóng)殘快速檢測室。

1.4抓品牌建設(shè)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理水平

以創(chuàng)建品牌農(nóng)產(chǎn)品為目標(biāo)，激發(fā)廣大生產(chǎn)企業(yè)開發(fā)自主品牌，提高產(chǎn)品質(zhì)量的積極性。截止到2014年底，惠山區(qū)共有中國名牌產(chǎn)品1個、省級名牌產(chǎn)品5個、市名牌10個。自2002年農(nóng)業(yè)部在全國范圍內(nèi)全面推進無公害食品行動計劃以來，惠山區(qū)堅持提質(zhì)增量兩手抓發(fā)展“三品一標(biāo)”，累計登記無公害綠色有機食品98個、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志產(chǎn)品1個，認(rèn)證“三品”面積9368hm2（占耕地面積的95.59%）。

2　農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管存在的問題

2.1農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平有待進一步提高

全區(qū)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營絕大多數(shù)還是以家庭為單位，一家一戶分散經(jīng)營與標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)之間的矛盾十分突出。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)有規(guī)模種養(yǎng)殖專業(yè)戶10180戶，而種養(yǎng)殖農(nóng)戶有10萬余戶，只占10.1%左右；全區(qū)種植水蜜桃達(dá)2333.3hm2，有種植農(nóng)戶1.3萬多戶；蔬菜種植面積2000hm2，而商品蔬菜種植面積只有1066.7hm2，其余多為自留田。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全建設(shè)最重要的環(huán)節(jié)是對整個生產(chǎn)過程按照標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程進行全程控制，協(xié)調(diào)統(tǒng)一所有生產(chǎn)者的管理，而在現(xiàn)行的家庭承包生產(chǎn)經(jīng)營體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低，難以形成規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社會化服務(wù)，農(nóng)林部門難以對每家每戶的生產(chǎn)經(jīng)營進行技術(shù)指導(dǎo)和有效監(jiān)管。

2.2法律法規(guī)難以貫徹到位，質(zhì)量安全知識難以普及

自開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理以來，惠山區(qū)面臨著各種各樣新情況、新問題、新矛盾的考驗和挑戰(zhàn)。多年來，為提高全區(qū)種養(yǎng)殖戶的質(zhì)量安全意識，曾通過報紙、網(wǎng)絡(luò)、電視、廟會、節(jié)場等多種途徑宣傳，以及進行組織宣講團、開展“放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進村”、張貼標(biāo)語、拉宣傳橫幅等活動，組織種養(yǎng)殖戶開展各種形式的培訓(xùn)，發(fā)放明白紙、農(nóng)資購買提醒卡、高毒農(nóng)藥替代產(chǎn)品和使用技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)知識、食用農(nóng)產(chǎn)品安全消費80問、告全區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)書等，但還是難以宣傳到位。特別是隨著城郊型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，外來種養(yǎng)殖戶快速增長，由于年齡結(jié)構(gòu)偏大、文化程度偏低、思想觀念落后、流動性大等一系列因素，給管理工作帶來重重困難，一旦發(fā)現(xiàn)問題，往往以“不知情”為由推托了事。

2.3法律法規(guī)難以執(zhí)行到位，難以有效遏制不法行徑

自2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》頒布實施以來，對于部分種養(yǎng)殖戶夠不上法律法規(guī)處罰的不法行徑，難以形成有效打擊。

3　農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管對策

從2006年開始，惠山區(qū)不斷探索監(jiān)管經(jīng)驗和監(jiān)管模式，試行告知書、承諾書，研究和試點將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全融入村規(guī)民約。通過實行告知承諾、農(nóng)戶簽字，使宣傳100%到位，不再出現(xiàn)“不知情”的情況。村規(guī)民約作為村民自治的1種規(guī)章制度，是依據(jù)法律法規(guī)基于《村民委員會組織法》授權(quán)而制定的村民自己的“小憲法”，具有填補法律空白的作用，既能規(guī)定和約束村民（包括區(qū)域范圍內(nèi)的外來單位和人員）行為，又具有一定的處罰效力。將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入“村規(guī)民約”，徹底解決了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)難執(zhí)行的難題。

3.1全面開展調(diào)查摸底，建立種養(yǎng)殖戶數(shù)據(jù)庫

明確全區(qū)所有種養(yǎng)殖戶、農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營戶為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的對象。在此基礎(chǔ)上，全區(qū)組織開展調(diào)查摸底工作，由村級監(jiān)管員負(fù)責(zé)本村（社區(qū)）的調(diào)查登記，由鎮(zhèn)街道監(jiān)管站負(fù)責(zé)分類匯總、核查、登記造冊，建立數(shù)據(jù)庫，有新增農(nóng)戶及時更新，并上報區(qū)局備案。

3.2分類編制告知承諾書，逐個上門簽訂到位

告知承諾內(nèi)容由局組織相關(guān)科站，按照糧油、蔬菜、林果、水產(chǎn)、畜禽5大類統(tǒng)一編制。告知承諾書由各鎮(zhèn)街道統(tǒng)一負(fù)責(zé)簽訂，由分工負(fù)責(zé)相關(guān)村（社區(qū)）的兼職監(jiān)管員協(xié)同村監(jiān)管員，逐家逐戶發(fā)放簽訂，1份由農(nóng)戶留存，1份由鎮(zhèn)街道監(jiān)管站裝訂成冊備存，由局會同鎮(zhèn)街道監(jiān)管站，對簽字進行甄別，杜絕代簽字行為。對新增農(nóng)戶，及時上門簽訂告知承諾。

3.3實施分級監(jiān)督管理，督促生產(chǎn)主體加強自律

實行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的常態(tài)化管理，明確由局農(nóng)質(zhì)科負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)投入品使用環(huán)節(jié)以及“三品”單位的日常監(jiān)督管理，農(nóng)政科（執(zhí)法大隊）負(fù)責(zé)生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督管理，局事業(yè)站負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)條線的日常監(jiān)督管理和農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作組織的監(jiān)管；鎮(zhèn)（街道）村負(fù)責(zé)分散農(nóng)戶的監(jiān)管，鎮(zhèn)街道監(jiān)管站專、兼職監(jiān)管員每周巡查分工村（社區(qū)）的10戶農(nóng)戶，專職監(jiān)管員每月全面抽查農(nóng)資生產(chǎn)、經(jīng)營單位1次；村監(jiān)管員負(fù)責(zé)本村（社區(qū)）的日常巡查。

3.4嚴(yán)肅責(zé)任追究制度，嚴(yán)格落實生產(chǎn)主體責(zé)任

完善村規(guī)民約，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入村規(guī)民約，重點對不履行告知承諾的農(nóng)戶實行相關(guān)的處罰措施。一對經(jīng)舉報、巡查發(fā)現(xiàn)或各級部門檢測檢出違反相關(guān)法律法規(guī)使用違禁農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)藥使用不規(guī)范等農(nóng)戶，不構(gòu)成犯罪或夠不上農(nóng)業(yè)執(zhí)法的，經(jīng)查實，無條件接受銷毀處理，并承擔(dān)所發(fā)生的費用；二對經(jīng)批評、教育后無悔改的承包戶，將視情節(jié)嚴(yán)重程度提前終止土地租賃承包合同。

江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目（2013SJD790006）。