治霾需要區域共防法治化

常紀文

2013年以來，我國東部地區多次出現重度灰霾天氣，持續時間長、影響范圍大。針對這種嚴峻形勢，《大氣污染防治法》修訂草案于2014年12月22日首次提交全國人大常委會，目前正在審議之中，此次修訂重防霧霾。

《大氣污染防治法》的修改，擬將近年來治理霧霾的經驗法治化。國內外的成功經驗表明，解決區域大氣污染問題，必須盡早采取聯防聯控措施，以統一規劃、統一評估、統一方法、統一協調和監管，實現環境保護的成本最小化和實效最大化。

區域合作法治化存在諸多問題

中國正在加快工業化進程，以化石能源為主的能源結構導致大氣污染物排放總量居高不下，酸雨、灰霾和光化學煙霧等大氣污染問題開始顯現，大中城市空氣污染治理難度逐漸加劇。大氣污染已經超越了單純的點源局部性污染階段，并呈現快速蔓延性、污染綜合性和影響區域性等特點。非常有必要通過創新體制、制度和機制，建立全防全控工作體系和完善的環境法規政策標準體系，來應對日益嚴重的大氣污染問題。

從法律到規劃，從國家到地方，為了實現聯防聯控，一直在努力。我國的區域大氣污染防治立法，無論是立法體系、法律制度還是法律機制，在短期內都取得了顯著的成績，發揮了一定的作用。但由于國家所處發展階段的限制，我國聯防聯控措施的法治化程度總體上不高。立法上解決我國的區域大氣污染問題，應當走點源防治和區域聯防聯控相結合的路徑。

為了促進區域大氣污染聯防聯治，國務院辦公廳于2010年轉發了環境保護部等部門共同制定的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，全面提出大氣污染聯防聯治的目標、思路、方法和要求。

經國務院批復，環境保護部、國家發改委、財政部于2012年12月發布了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，總結了區域大氣污染聯防聯控的探索，指出了當前大氣污染防治工作中存在的問題，要求統籌區域環境資源、優化產業結構與布局，加大落后產能淘汰、優化工業布局，加強能源清潔利用、控制區域煤炭消費總量，深化大氣污染治理、實施多污染物協同控制，創新區域管理機制，提升聯防聯控管理能力，并重點突出了區域污染聯防聯治的措施。

鑒于大氣污染日益嚴重，社會各界要求國家采取應對措施的呼聲愈來愈強烈，國務院于2013年9月發布了《大氣污染防治行動計劃》，提出了包括區域協作與屬地管理相協調、實施分區域分階段治理在內的總體目標，明確了包括全國空氣質量總體改善、重污染天氣較大幅度減少、京津冀等區域空氣質量明顯好轉的奮斗目標，并提出了到2017年具體的大氣環境指標。

為了保障上述目標得以實現，2014年7月，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于印發大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）的通知》，這個被稱為“史上最嚴”的空氣污染治理考核規定，對PM2.5濃度下降和重點任務完成情況的考核非常關注。

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》針對現實的環境問題，提出要加快改革，要求劃定生態保護紅線、推動地區間建立橫向生態補償制度、建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制，為地區間建立和完善區域污染聯防聯治的體制、制度和機制奠定了改革基礎。

地區合作層面，以京津冀、長三角、珠三角為首的大氣污染重災區在中央的統一部署下，自2004年起，便已試點啟動規范化的區域大氣污染防治合作。

但是在我國，大氣污染聯防聯控規范體系的建設還存在問題：《環境保護法》和《大氣污染防治法》缺乏與《節約能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的銜接機制。新《環境保護法》雖然設立了一條關于區域聯防聯治的原則性規定，但仍然側重于點源控制，沒有把大氣污染的聯防聯控上升到保證大氣環境安全的高度，以致制度建設缺乏權威性、系統性以及全局性。沒有建立能源總量控制制度，更沒有設立區域大氣污染聯防聯控的章節甚至專門的條文。側重于對傳統大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規定不足，對氮氧化物以及灰霾和光化學煙霧的排放控制，還處于初級階段。

此外，長期的地方保護主義和區域經濟持續高速增長，使污染突破了環境承載能力，導致區域大范圍的霧霾污染頻繁發生。實事求是地說，區域霧霾嚴重性已超越了《環境保護法》和《大氣污染防治法》制定或者修訂時的立法預期。缺乏現行環境法律的明確規范和指引，以致大氣污染聯防聯控工作的方向性和系統性難以得到保障。再加上我國缺乏以規范區域大氣污染聯防聯控為主的行政法規，而區域大氣污染防治工作又急需開展。在這種情況下，盡管環境保護部等部門為了應對現實問題，于2010年出臺了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，但是該意見屬于“軟法”，在實施中缺乏強制性，實施至今，作用不明顯。

雖然《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》、《大氣污染防治行動計劃》、《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等國家級環境規劃、行動計劃和各行政區域出臺的規劃與行動計劃規定了強制性的考核措施，但由于缺乏國家法律和行政法規的支持和指引，對于區域聯防聯控難以做出系統性的體制和制度安排，對于區域糾紛和環境侵權難以做出適法評判和處罰，因而其規則適用性功效存在明顯的欠缺，且效力低于法律。

需要指出的是，這些機制僅存在于規劃、行動計劃和地方立法的層面，沒有上升到國家法律層面。其普遍適用性和強制適用性尚需加強，需要在修訂《大氣污染防治法》時予以解決。

區域守法的監督機制

我國為了督促各行政區域嚴格遵守法律、規劃和行動計劃的規定，除了《大氣污染防治法》第三條規定“地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責”外，相關規劃還規定了其他督促守法的機制。

《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》要求建立以空氣質量改善為核心的控制、評估、考核體系，提出京津冀、長三角、珠三角區域將細顆粒物納入考核指標，環境保護部會同國務院有關部門制訂考核辦法，每年對重點區域大氣污染防治規劃實施情況進行評估考核；在規劃期末，組織開展規劃終期評估。規劃年度考核與終期評估結果向國務院報告，作為地方各級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據，實行問責制，并向社會公開。

對規劃完成情況好、大氣環境質量改善明顯的?。▍^、市），環境保護部會同財政、發展改革等部門，加大對該地區污染治理和環保能力建設的支持力度，并予以表彰；對考核結果未通過的省（區、市）進行通報；對項目進展緩慢、大氣環境污染嚴重的城市，實施階段性建設項目環評限批，取消國家授予該地區的環境保護方面的榮譽稱號。

《大氣污染防治行動計劃》提出構建以環境質量改善為核心的目標責任考核體系，要求每年初對各省（區、市）上年度治理任務完成情況進行考核；2015年進行中期評估，并依據評估情況調整治理任務；2017年對行動計劃實施情況進行終期考核?？己撕驮u估結果經國務院同意后，向社會公布，并交由干部主管部門，作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。

對未通過年度考核的，由環保部門會同組織部門、監察機關等部門約談省級人民政府及其相關部門有關負責人，提出整改意見，予以督促；對因工作不力、履職缺位等導致未能有效應對重污染天氣的，以及干預、偽造監測數據和沒有完成年度目標任務的，監察機關要依法依紀追究有關單位和人員的責任，環保部門要對有關地區和企業實施建設項目環評限批，取消國家授予的環境保護榮譽稱號。

在具體的執行層面，由于我國區域污染聯防聯控制度建設晚，至今不滿四年，雖然體制制度和機制的創新力度大，但由于實施效果具有滯后性，以致目前大氣環境質量改善效果不是很好。繼2013年中國霧霾天數創52年之最，2014年數輪重污染不斷刷新紀錄，一度籠罩中國從東北至西南143萬平方公里國土，全國58個城市PM2.5“爆表”，陷入重度及嚴重污染。

雖然新修訂的《環境保護法》規定了區域污染聯合防治制度，但是區域責任沒有明確?，F在國家正在修改《大氣污染防治法》，應明確各區域的責任，明確區域污染物排放的核算方法，細化大氣環境污染公益訴訟的相關機制，通過司法監督來克服地方保護主義。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com