發放糧補工作中瀆職犯罪的初查方法

呂東韜

核心提示：為調動農民種糧的積極性，國家財政從2006年開始，對種糧農民在原糧食直補的基礎上，對種糧農民實行糧食直補和農資綜合直補兩項補貼。在糧食綜合補貼資金發放過程中，有關部門工作人員不認真履行職責，致使糧食綜合補貼資金被虛報冒領、套領，給國家造成了重大損失，涉嫌瀆職犯罪。對待這類瀆職犯罪的偵查辦法，辦案人除了鉆研檢察業務外，應當積極關注本地區的經濟、社會發展狀況，掌握了解相關政策文件的核心內容，是辦理此類案件的關鍵。

關鍵詞：糧食補貼 瀆職 相關政策 初查

我國在2003年取消農業稅之后，為保證糧食生產的戰略安全地位，穩定糧食產量，調動農民種糧積極性，國家財政根據農民實際種植糧食的面積，對種糧農戶直接給予補貼資金。根據國務院的規定，遼寧省在2004年、2005年發放的糧食綜合補貼只是糧食直補這一項;從2006年開始，對種糧農民在原糧食直補的基礎上，考慮成品油價調整增支，化肥、農藥、農膜等農業生產資料預計增支等因素，對種糧農民實行糧食直補和農資綜合直補兩項補貼，持續至今。在糧食綜合補貼資金發放過程中，有關部門工作人員不認真履行職責，致使糧食綜合補貼資金被虛報冒領、套領，給國家造成了重大損失，涉嫌瀆職犯罪。2014年我院查辦了兩起案件，以下逐一介紹。

案件一：

[案件基本情況]

于某某，男，1971年生人，2008年以來任大連市旅順口區長城街道辦事處財政審計科科長，負責長城街道糧食綜合補貼的審核和發放工作。于某某在任職期間，沒有嚴格按照遼寧省、大連市關于糧食綜合補貼的規定要求，不認真審核各行政村申報的糧食綜合補貼名單、補貼面積等數據，明知有的行政村以村干部等個人名義領取補貼放到村集體，用于村務支出，且存在虛報冒領的情形，仍然審核通過、發放了糧食綜合補貼款，致使國家糧食綜合補貼資金損失70余萬元，其中虛報冒領的金額為37萬余元。

[初查方法]

（一）關注民生，主動發現線索

2013年11月下旬，大連地區檢察機關反瀆職侵權業務培訓期間，吉林省人民檢察院反瀆職侵權局領導詳細介紹了該省近年來查辦財政各類專項補貼資金背后瀆職犯罪的辦案經驗。辦案人在學習后，特別留心發現大連地區專項補貼資金案件線索，偶然聽說旅順口區長城街道的糧食綜合補貼被虛報冒領，給國家和農民利益造成重大損失。辦案人意識到有關部門工作人員也可能存在瀆職犯罪的行為。

辦案人首先通過互聯網搜索遼寧省和大連市發放糧食綜合補貼的新聞報道，發現補貼資金最終是通過農村信用社（農村商業銀行）以一戶一折（卡）的形式直接發到農戶手中的。為隱蔽偵查意圖，辦案人到農村商業銀行查閱了近幾年旅順地區糧食綜合補貼的發放明細。經過比對，發現旅順口區長城街道部分農戶領取的糧食綜合補貼金額較大，有每年領取四五千元的，也有每年領取一兩萬元的。即使按照每畝補貼100元計算，這些農戶的種糧耕地面積也達四五十畝、一兩百畝。而據辦案人了解，旅順是大連地區主要的櫻桃產地，旅順地區農業以種植櫻桃樹等果樹為主，長城街道是旅順口區的櫻桃主產地之一，農民近些年來為增加收入，普遍種植櫻桃，種糧的已經減少很多。在這種情況下，長城街道還出現部分農戶領取大額糧食綜合補貼的情形，明顯異常。辦案人初步判斷在長城街道的糧食綜合補貼審核和發放工作中，相關部門工作人員涉嫌瀆職犯罪，該線索可查，成案可能性較大。

（二）調查前的準備工作——掌握行業政策

辦案人以咨詢農業領域有關政策的名義，到大連市財政局、旅順口區財政局、旅順口區農林水利局收集了遼寧省、大連市歷年糧食綜合補貼的政策文件，省、市每年在補貼發放前專門下發的文件。辦案人員認真研讀這些文件，掌握了政策文件的核心內容。

1.糧食綜合補貼的對象：從事糧食作物生產的種糧農民。農民承包地實施流轉的，原則上補貼給原承包戶，承包方與流轉方有約定的，從其約定。機動地不予補貼。承包土地面積中已享受退耕還林補助部分，不再給予糧食綜合補貼。

2.糧食綜合補貼資金的分配依據：以第二輪土地承包面積作為糧食綜合補貼資金的計算、兌付依據（其中現有果樹等經濟林面積原則上不予補貼，具體由各市自定）。第二輪土地承包尚未完成的地區，以及未實行土地承包的國有農場，原則上以原計稅面積作為補貼資金兌付依據。

3.糧食綜合補貼的品種：玉米、水稻、小麥、高粱、雜糧以及豆類、薯類。

4.糧食綜合補貼工作責任制：財政部門負責糧食綜合補貼資金的籌集、撥付、監管，通過補貼網絡配合農業部門搞好補貼資金兌付工作。對違反糧食綜合補貼政策，截留、挪用和套取補貼資金等問題，要堅決查處，嚴肅處理。

5.糧食綜合補貼資金的發放：為避免截留、挪用、扣款等問題，保證資金安全，對種糧農民兌付補貼資金，通過儲蓄存折（或卡）將直補資金一次性發放到種糧農民手中。

6.糧食綜合補貼的原則：堅持政策穩定的原則，已確定的糧食綜合補貼資金分配依據、原則，對農民兌付補貼的依據、發放方式和渠道等，今后原則上保持相對穩定，不做大的調整。

（三）初查突破點的選擇

糧食綜合補貼金額較小，是否能夠達到30萬元的立案標準，是辦案人首先要解決的問題。辦案人選擇核實金額作為突破點，多次深入長城街道各行政村，秘密走訪當地村民，掌握了承包土地農戶真實的種糧面積，了解到除了極個別的外來租地大戶外，本集體經濟組織成員農戶的家庭承包經營耕地面積一般都是幾畝地、幾分地，不存在承包經營四五十畝、一兩百畝的農戶。即使是極個別的包地大戶，租用耕地也不是種植糧食，而是種植果樹等經濟作物。能夠領取大額糧補的農戶，幾乎都是村委會和村黨支部成員，或者是和村干部關系密切的人，這些人要么不種糧，要么承包經營的耕地面積都很小，不符合領取大額糧食綜合補貼的條件。辦案人根據村民的反映，對照糧食綜合補貼發放名單，計算了不符合條件但領取糧補的金額，遠遠超過30萬元的立案標準。

（四）初查的深入開展

為保證辦案質量，辦案人反復研讀文件，多次請教農業和財政部門相關業務部門領導，領會文件精神，明確了以第二輪土地承包面積作為糧食綜合補貼資金的計算、兌付依據（其中現有果樹等經濟林面積原則上不予補貼，具體由各市自定），這一點是發放糧食綜合補貼的最重要的依據。確定種糧耕地是否是第二輪土地承包面積，要以書面的土地承包經營合同為準。合同一般是一式三份，村民手中、村委會、街道辦事處各有一份，有的還在當地檔案館保管。在大連地區，絕大部分農村地區早已完成了第二輪土地承包。大連市對果樹等經濟林面積是否給予糧食綜合補貼沒有規定，應當按照省里的規定，對現有果樹等經濟林面積原則上不予補貼。

為了獲得第一手證據，辦案人用三個星期的時間，對長城街道7個行政村逐一調查取證，詢問了各村的村會計、村民小組組長等26人并做好詢問筆錄，調取了各村2009年至2014年上報的糧食綜合補貼名單（包括各戶種糧面積）等書面材料，調取了部分行政村第二輪土地承包經營合同和各村領取大額糧補的農戶的存折，發現有部分行政村用村干部等人名義領取糧補用于村務支出、虛報種糧面積冒領糧食綜合補貼等情況，同時鎖定了長城街道負責糧食綜合補貼審核和發放的工作人員就是財政審計科科長于某某。

（五）關鍵證據的獲取

1.從長城街道辦事處調取了2014年糧食綜合補貼歸檔明細。長城街道2014年將糧食綜合補貼面積縮減至1200畝，把不符合補貼條件的用于種樹或被占的耕地面積去除。之前歷年的補貼面積都在6000畝左右，基本沒有變化，而在2014年突然大幅縮減。于某某明知長城街道各行政村領取糧食綜合補貼的面積中有很多是不符合補貼條件的，而沒有盡職審核，致使不符合補貼條件的農戶多年來持續獲得糧食綜合補貼。

2.從長城街道李家村村委會調取了返租村民承包地的合同、村干部等人領取糧補的存折、糧補款有關賬目、2009年到2014年領取糧補的明細表等。于某某明知李家村村委會用返租村民承包的土地以村干部等人名義集中領取糧補是不符合條件的，且虛報了近400畝，仍然審核通過發放糧補，從2008年到2013年違規發放糧補30余萬元，其中虛報糧補金額為17萬余元。

3.從長城街道黃家村村委會調取了征收村民承包地的合同、村委會集中保管的領取糧補的存折、糧補款有關賬目、2009年到2014年領取糧補的明細表等。于某某明知黃家村村委會用征收村民承包的土地以個人名義集中領取糧補是不符合條件的，且虛報了近300畝，仍然審核通過發放糧補，從2009年到2013年違規發放糧補30余萬元，其中虛報糧補金額為12萬余元。

4.從長城街道大房身村村委會調取了集中保管的領取糧補的存折和銀行卡、糧補款有關賬目、2010年到2013年補貼面積登記明細表、2009年到2013年實際發放糧補的花名冊、2009年到2014年領取糧補的明細表等。于某某明知大房身村村委會用所謂的機動地以村干部等人名義集中領取糧補是不符合條件的，仍然審核通過發放糧補，累計違規發放糧補款7萬余元。

5.從旅順口區財政局調取了長城街道2012年、2013年、2014年對種糧農民直接補貼公示情況的說明。長城街道審核后上報的糧食綜合補貼數據，有于某某的簽字，旅順口區財政局依據這些數據發放糧食綜合補貼款。

6.從旅順口區財政局調取了長城街道關于糧食綜合補貼政策落實情況的自查報告。該報告也明確了街道財政部門要把糧食綜合補貼工作做細做實，把糧食直補及農資綜合補貼資金不折不扣地發放到農民手中。該報告還稱在自查過程中，均未發現有虛報農戶、夸大補貼面積等虛報冒領行為，全街補貼資金全部兌現落實到位。

調取上述關鍵證據后，我院依法傳喚于某某到院接受調查。于某某面對大量鐵一般的證據，很快就承認了自己在審核和發放糧食綜合補貼工作中存在失職瀆職行為，認錯態度較好，并且提出要求，希望組織上酌情考慮。

（六）損失后果的確定

糧食綜合補貼是應當直接發放給種糧農民的國家財政專項資金，任何單位和個人不能以任何名義截留、擠占、挪用，更不能虛報冒領、套領、騙取，嚴禁村委會或其他人代簽代領糧食直接補貼款或補貼存折，嚴禁村委會以任何借口集中管理農民個人的補貼存折或補貼卡。辦案人將各行政村以村干部等個人名義領取的用于村務支出的70余萬元確定為于某某玩忽職守造成的損失，其中包括虛報冒領的37萬余元，詳見下附表格。

（七）其他需要把握的問題

1.辦案人除了鉆研業務外，也應當積極關注本地區的經濟、社會發展狀況，擁有廣闊的視野對于辦案大有裨益。在此案中，辦案人根據平時對旅順口區農業領域的基本了解，結合調查研究，了解到為了追求更高的經濟收益，旅順口區長城街道農民早在十多年前即開始大規模種植櫻桃樹等經濟作物，近五年已經成為旅順口區的主要櫻桃產地，加上征地動遷規模越來越大，街道內實際用于種糧的耕地面積所剩不多，初步判斷該地區糧食綜合補貼發放工作存在比較嚴重的問題。

2.對于種樹、種菜等不符合糧食綜合補貼政策的情況，鑒于種樹、種菜面積很難準確統計，且補貼款已經實際發放到農民手中的現實情況，辦案人在計算損失數額時未將此部分補貼款計算在內。

3.對于在果樹與果樹之間套種黃豆、地瓜的情況，辦案人到大連市農科院、大連市農委等單位向專家請教，也到農村的田間地頭向農民學習求教，在果樹苗長成大樹前的三四年之內可以套種矮科作物，三四年之后大樹分叉遮擋陽光后，就不能套種了。對于套種的面積，是否給予糧食綜合補貼，遼寧省和大連市的文件都沒有明確規定，辦案人在計算損失數額時未將此部分補貼款計算在內。辦案人查到《2004年北京市糧食直補工作暫行辦法》，該文件第3條第（5）款規定：果林地間作小麥、玉米的不享受糧食直補政策。第3條第（3）款規定：小麥或玉米與其他作物間作，小麥、玉米占地面積在80%以上（含80%）的享受糧食直補政策;占地面積不足80%的，不享受糧食直補政策。

4.對于有的行政村以村干部個人名義集中代領補貼等違反政策規定的行為，鑒于補貼款已經實際發放給農民，辦案人在計算損失數額時亦未將此部分補貼款計算在內。

[訴訟過程及結果]

我院對于某某涉嫌濫用職權罪線索依法初查后，將于某某涉嫌濫用職權罪一案交辦至大連市旅順口區人民檢察院。旅順口區人民檢察院于2014年6月18日對于某某以涉嫌玩忽職守罪立案偵查，挽回經濟損失710，524元。大連市旅順口區人民法院2014年12月16日判決被告人于某某犯玩忽職守罪，免予刑事處罰。

案件二：

[案件基本情況]

單某某，男，2008年至2013年任大連市金州區杏樹街道辦事村級財務委托代理中心（原村級經營管理指導站，簡稱經管站）主任，負責杏樹街道糧食綜合補貼的審核和發放工作。單某某在任職期間，沒有嚴格按照遼寧省、大連市關于糧食綜合補貼的規定要求，不認真審核各行政村申報的糧食綜合補貼名單、補貼面積等數據，明知有的行政村以個人名義領取補貼記入村賬，有的行政村用未納入第二輪土地承包經營范圍內的土地領取補貼，仍然審核通過、發放了糧食綜合補貼款，致使國家糧食綜合補貼資金損失100余萬元。

[不同案情區別對待]

該案的初查方法與案例一大致相同，不再贅述。兩案的區別之處在于：

1.旅順口區長城街道村級財務由各村自行管理，街道財政審計科每年審計一次。金州區杏樹街道實行“村賬鄉管”，村級財務委托代理中心負責給各行政村記賬。這就決定了在調查兩個初查對象時，對其工作職責和主觀犯意的確定應當各有側重：于某某對各村的收支狀況至少是了解的，而單某某則十分清楚各村將部分糧補款入村賬的情況。

2.旅順口區長城街道部分行政村用村干部等人名義領取糧食綜合補貼用于村務支出，且存在比較嚴重的虛報冒領情形，即虛報種糧耕地面積騙取補貼，街道財政部門負責人于某某沒有審核查清。金州區杏樹街道部分行政村，在近幾年主要是用不符合領取糧食綜合補貼條件的第二輪土地承包經營范圍外的耕地領取糧補，并且將其中的部分糧食綜合補貼資金記入村賬，而村賬是由街道村級財務委托代理中心負責記錄的，單某某作為中心主任，工作多年，瀆職行為在主觀和客觀方面表現得更為突出。

3.旅順口區長城街道耕地面積少，種糧的更少，而金州區杏樹街道種植玉米的成畝連片，種糧規模大，這就要求辦案人注意選擇初查突破點，對于確實種糧的，要著重看其領取糧補是否符合相關條件。

[訴訟過程及結果]

我院于2014年9月11日依法將此線索指定管轄至大連市長海縣人民檢察院。長海縣人民檢察院于2014年9月22日對單某某以涉嫌玩忽職守罪立案偵查，挽回經濟損失428，672.09元。大連市長海縣人民法院2014年12月22日判決被告人單某某犯玩忽職守罪，免予刑事處罰。