土地改革將進(jìn)入深水區(qū) 探索農(nóng)地金融新模式

近期《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》發(fā)布，表明農(nóng)村改革的核心——土地改革將進(jìn)入深水區(qū)，這涉及法律修改和重大利益調(diào)整。土地改革需要金融扶持，而金融服務(wù)土地改革也需要細(xì)分，有的放矢才能提高服務(wù)效率。

上述《意見》可以概括為對(duì)“三塊地”改革進(jìn)行試點(diǎn)。第一塊是征地，也就是被征收的農(nóng)村集體土地，主要用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，這是農(nóng)村集體土地的減少，處理不好容易引發(fā)矛盾糾紛。未來要不斷縮小征收范圍，改變補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。

另兩塊是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地，這也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，相關(guān)改革被寄予厚望，但流轉(zhuǎn)改革的操作難度大。《意見》規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市需要符合規(guī)劃和用途管制，宅基地制度改革不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件。

“三塊地”改革試點(diǎn)是謹(jǐn)慎的，需要全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，范圍小且封閉運(yùn)行，試用修正后才能復(fù)制和推廣。中央保護(hù)農(nóng)民利益的決心堅(jiān)定，不允許逾越“底線”。至于“宅基貸”、“農(nóng)房貸”等業(yè)務(wù)，銀行可積極試點(diǎn)，但目前大范圍推廣需慎重考慮。

再看農(nóng)地，也就是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。與上面提到的“三塊地”不同，目前農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)多、共識(shí)大，這項(xiàng)工作正抓緊落實(shí)，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，相關(guān)費(fèi)用納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政還給予補(bǔ)貼，預(yù)計(jì)確權(quán)登記頒證工作將比較順利，5年內(nèi)可基本完成。當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作扎實(shí)，中央還允許承包農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，這對(duì)農(nóng)地金融是利好。近年來我國(guó)農(nóng)村金融商業(yè)化趨勢(shì)明顯，合作金融缺失，雖然備受詬病，其實(shí)是金融機(jī)構(gòu)在既定制度框架下的理性選擇，畢竟涉農(nóng)貸款的抵押擔(dān)保不足。而本輪農(nóng)地制度改革擴(kuò)充了涉農(nóng)融資的抵押擔(dān)保范圍，為我國(guó)發(fā)展農(nóng)地金融，建立與農(nóng)地緊密掛鉤、真正意義的農(nóng)村金融體系，營(yíng)造了更加良好的政策環(huán)境。

農(nóng)地作為農(nóng)民擁有的最重要財(cái)富之一，具有稀缺和不可再生性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)越發(fā)達(dá)，農(nóng)地的價(jià)值就越高，增值性強(qiáng)；農(nóng)地位置固定，不能移動(dòng)，具有不可滅失性；對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)可獲得源源不斷的“現(xiàn)金流”，保值性強(qiáng)。農(nóng)地的優(yōu)點(diǎn)決定了以其經(jīng)營(yíng)權(quán)為擔(dān)保的債權(quán)安全系數(shù)高，有利于抵押債權(quán)的完全實(shí)現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)也容易接受。很多國(guó)家利用農(nóng)地的優(yōu)點(diǎn)，構(gòu)建了各種農(nóng)地金融模式，比如美國(guó)的聯(lián)邦土地銀行模式、德國(guó)的土地抵押信用合作模式、日本的農(nóng)林漁業(yè)金庫(kù)模式和中國(guó)臺(tái)灣的土地銀行模式等。雖然各國(guó)農(nóng)地金融模式有差異，但目標(biāo)都很明確，就是重點(diǎn)服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其相關(guān)領(lǐng)域提供長(zhǎng)期、廉價(jià)的資金支持和金融服務(wù)，并配合農(nóng)村的土地制度改革。

在利率市場(chǎng)化、城市金融競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的環(huán)境下，為開辟新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，一些銀行開始發(fā)展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，比如推出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款產(chǎn)品；依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地土地使用權(quán)，家庭承包集體農(nóng)地使用權(quán)以及通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式取得的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)等，均可設(shè)定抵押；允許農(nóng)地上的設(shè)施一并抵押；給予農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款市場(chǎng)定價(jià)下浮10%的優(yōu)惠等。一些農(nóng)村地區(qū)積極探索農(nóng)地金融，有關(guān)部門也給予相關(guān)政策支持，已形成很多模式，比如遼寧法庫(kù)縣的“農(nóng)戶+專業(yè)合作社+金融機(jī)構(gòu)”模式、寧夏同心縣的“農(nóng)戶+土地協(xié)會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”模式、山東壽光的“農(nóng)戶+村委會(huì)+金融機(jī)構(gòu)”模式、貴州湄潭縣的“農(nóng)戶+地方政府+金融機(jī)構(gòu)”模式等。除湄潭模式失敗外，其他模式短期看比較成功。這些模式都屬于農(nóng)地抵押貸款范疇，各有利弊，需繼續(xù)跟蹤研究。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款豐富了支農(nóng)產(chǎn)品體系，但一些外部因素阻礙著該模式的快速推廣，主要是缺乏有效的法律保障、規(guī)范的評(píng)估機(jī)制、統(tǒng)一的登記部門和配套的風(fēng)險(xiǎn)保障。推廣農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，需加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的法規(guī)制度保障，加快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，對(duì)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押登記實(shí)現(xiàn)歸納統(tǒng)一管理，分擔(dān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)，減少銀行的后顧之憂。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是對(duì)我國(guó)間接融資為主導(dǎo)的融資結(jié)構(gòu)的適應(yīng)和強(qiáng)化。為優(yōu)化社會(huì)融資結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)直接融資，保持農(nóng)地金融的平衡發(fā)展，我國(guó)還需探索農(nóng)地債券等融資模式。至于采用何種農(nóng)地債券模式，需要充分尊重農(nóng)民意愿，并根據(jù)各地實(shí)際情況靈活設(shè)計(jì)，但總體而言需以合作制為基礎(chǔ)。

在借鑒國(guó)內(nèi)外實(shí)踐的基礎(chǔ)上，筆者提出以下參考模式。農(nóng)民欲用農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押獲得長(zhǎng)期借款時(shí)，可聯(lián)合組成農(nóng)地合作社，并將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交給合作社；合作社經(jīng)政府授權(quán)后，發(fā)行特定區(qū)域的農(nóng)地債券，在金融市場(chǎng)上銷售；合作社獲得資金后，借給社員使用。金融機(jī)構(gòu)借給合作社的融資額可控制在農(nóng)地抵押價(jià)值的1/3～2/3，融資期限為10年以上，融資利率隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)利率而確定，以貸款基礎(chǔ)利率下浮10%為上限。農(nóng)戶還給合作社的還款額中，應(yīng)包括利息、本金、合作社的營(yíng)業(yè)費(fèi)用和合作社的公積金，后兩項(xiàng)之和控制在融資額的0.5%。政府可組建專門公司，對(duì)農(nóng)地債券提供適度擔(dān)保，并承擔(dān)約定比例的連帶責(zé)任，提高農(nóng)地債券的信用等級(jí)，降低融資成本。endprint