法治政府建設(shè)視閾下勞動監(jiān)察問題研究

曹緒紅，徐 偉

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255049)

法治政府建設(shè)視閾下勞動監(jiān)察問題研究

曹緒紅，徐 偉

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255049)

法治政府要求政府行為法治化，使政府接受社會公眾的監(jiān)督。勞動監(jiān)察是法治政府建設(shè)中的重要內(nèi)容。在法治政府建設(shè)中，我國勞動監(jiān)察面臨諸多問題：勞動監(jiān)察立法不健全，執(zhí)法機制不完善，組織體系不順暢等。為實現(xiàn)法治政府建設(shè)目標，應(yīng)當科學(xué)設(shè)置勞動監(jiān)察范圍，增設(shè)強制措施，重構(gòu)組織體系，提高依法執(zhí)政執(zhí)行力，促進和諧勞動關(guān)系的構(gòu)建。

勞動監(jiān)察；法治政府；行政執(zhí)法

黨的十八屆四中全會提出“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，到2020年實現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”。從現(xiàn)在起到2020年，還有五年的時間，在法治政府建設(shè)過程中還存在許多難點問題。近年來爆發(fā)的群體性勞資事件、重大礦難事故、農(nóng)民工年底討薪、勞動者過勞死等情況時有發(fā)生，究其原因，無一例外均可歸結(jié)于勞動法律法規(guī)的執(zhí)法不嚴明。而經(jīng)濟發(fā)展與政治穩(wěn)定的雙重訴求，使勞動監(jiān)察面臨無法擺脫的困境。發(fā)揮勞動監(jiān)察應(yīng)有功能，是法治政府建設(shè)的重要舉措。本文就勞動監(jiān)察中面臨的困境及出路提出淺見，以期對法治政府目標的實現(xiàn)有所裨益。

一、法治政府建設(shè)中勞動監(jiān)察的功能

當前，我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，勞資矛盾和勞資沖突時有發(fā)生。作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的有效工具，勞動監(jiān)察在維護勞動關(guān)系雙方合法權(quán)益、保持社會和諧穩(wěn)定方面起到不可替代的作用，而在當前法治政府建設(shè)中，勞動監(jiān)察尤為重要。

(一)勞動監(jiān)察：市場經(jīng)濟中法治政府的行政執(zhí)法行為

勞動關(guān)系是市場經(jīng)濟中的基本社會關(guān)系，其穩(wěn)定與否直接影響市場經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展。作為市場經(jīng)濟體系中的重要要素市場——勞動力市場，其勞動力資源的市場配置同樣需要政府的外在監(jiān)管。而本質(zhì)上屬于國家勞動行政部門的行政執(zhí)法行為，勞動監(jiān)察實施的過程就是促使勞動基準法律規(guī)定的權(quán)利從應(yīng)然轉(zhuǎn)為實然的過程。我國《勞動法》《勞動合同法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等已經(jīng)建立了相對完善的勞動法律制度，這些文本上的權(quán)利從應(yīng)然轉(zhuǎn)向?qū)嵢恢挥薪柚嚓P(guān)國家行為進行控制與推進才能得以實現(xiàn)。勞動監(jiān)察通過國家專職部門的監(jiān)管活動對用人單位遵守勞動基準法法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督，從而保障勞動者基本權(quán)利，維護社會公共利益。

(二)勞動監(jiān)察：勞動關(guān)系社會化中國家公權(quán)力介入對基本人權(quán)的保護

市場經(jīng)濟條件下勞動關(guān)系具有勞資自治的性質(zhì)，雙方通過簽訂勞動契約形式規(guī)范相互間的關(guān)系，而勞動關(guān)系社會化這種自治并不是無底線的完全自治，而是在國家勞動基準法限定標準之上的自治和國家勞動監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督之下的自治。國家利用立法手段，對最低工資、最高工時、勞動衛(wèi)生等勞動基準設(shè)置底線控制，同時將勞動權(quán)這一生存權(quán)形式的基本人權(quán)作為優(yōu)位保護對象，用勞動監(jiān)察為勞動關(guān)系中的勞動者設(shè)置國家力量的保障機制，成為保護勞動者的“社會警察”。

(三)勞動監(jiān)察：資強勞弱現(xiàn)實中利益平衡勞權(quán)保障的國家矯正

由于勞資雙方實際經(jīng)濟地位和社會地位的差別，資強勞弱的現(xiàn)實關(guān)系中力量博弈失衡是必然現(xiàn)象。勞動者的勞動報酬權(quán)、休息休假權(quán)、人身權(quán)等各項權(quán)利受到侵害也時有發(fā)生。勞資關(guān)系的平衡單純憑借資方的良心發(fā)現(xiàn)是不現(xiàn)實的，需要一種外在強制力進行干預(yù)，對失衡的關(guān)系予以矯正，以達成法律的公平和社會的正義。法治政府以社會利益為出發(fā)點，通過勞動監(jiān)察保護勞動者的合法利益，協(xié)調(diào)勞資雙方利益差異，矯正勞動關(guān)系事實上的不平等進而實現(xiàn)法律的實質(zhì)平等。

二、當前勞動監(jiān)察面臨的問題

勞動權(quán)利救濟有勞動監(jiān)察、勞動仲裁和勞動訴訟等不同途徑。與后兩者相比，勞動監(jiān)察具有經(jīng)濟且快速便捷的優(yōu)勢。然而，在法治政府建設(shè)過程中，勞動監(jiān)察并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，執(zhí)法過程常陷入種種困境。

(一)勞動監(jiān)察立法不健全

1.勞動監(jiān)察對象規(guī)定不一致，容易形成執(zhí)法不統(tǒng)一的混亂局面。我國勞動法第85條僅將用人單位作為監(jiān)察對象，要求縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查，而在《勞動保障監(jiān)察條例》中則確定用人單位、勞動者以及事業(yè)單位或中介機構(gòu)(包括社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、職業(yè)介紹機構(gòu)、職業(yè)技能鑒定機構(gòu)等)三類主體為勞動監(jiān)察的對象。一些地方性法規(guī)對勞動監(jiān)察對象的規(guī)定也不相同。如根據(jù)《黑龍江省勞動保障監(jiān)察條例》規(guī)定，對醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)療保險定點藥品零售店、工傷保險協(xié)議醫(yī)療機構(gòu)實施勞動保障監(jiān)察。《天津勞動與社會保障監(jiān)察條例》規(guī)定，人力資源社會保障行政部門應(yīng)對勞動能力鑒定機構(gòu)、醫(yī)療保險定點的醫(yī)療機構(gòu)和藥店，進行勞動能力鑒定和執(zhí)行基本醫(yī)療保險規(guī)定的情況實施監(jiān)察。這種立法上的不統(tǒng)一，使得勞動保障監(jiān)察機構(gòu)面臨著執(zhí)法混亂、執(zhí)法不統(tǒng)一的局面。

2.勞動監(jiān)察事項規(guī)定不一致，模糊了勞動監(jiān)察的制度定位。勞動監(jiān)察事項即勞動監(jiān)察的內(nèi)容。按照依法行政的要求，勞動監(jiān)察的內(nèi)容必須法定，否則就容易發(fā)生越權(quán)。由于各地對勞動監(jiān)察認識不一致，對監(jiān)察的具體內(nèi)容規(guī)定就存在較多差異，甚至出現(xiàn)相互沖突的情況。例如，《勞動保障監(jiān)察條例》與《勞動合同法》針對勞動合同監(jiān)察事項的規(guī)定就不一致，前者只規(guī)定勞動監(jiān)察機構(gòu)須對勞動合同的訂立與履行實施監(jiān)督，而后者則規(guī)定須對勞動合同的訂立、解除實施監(jiān)督。在一些地方性法規(guī)中也對勞動監(jiān)察事項規(guī)定不同范圍，有的地方性法規(guī)法律適用范圍僅限定于勞動合同的訂立，而有的地方性法規(guī)則既包括勞動合同的訂立，還包括勞動合同的履行、終止和解除等諸多事項。這些監(jiān)察事項規(guī)定的不一致，模糊了勞動監(jiān)察的制度定位，為勞動監(jiān)察執(zhí)法工作帶來一定的負面影響。

3.監(jiān)察與仲裁受案范圍重合，造成了行政執(zhí)法的資源浪費。作為勞動權(quán)利救濟的不同途徑，勞動監(jiān)察與勞動仲裁本是勞動者在尋求救濟時的多種選擇，然而現(xiàn)行勞動立法在有關(guān)拖欠工資案件受理機構(gòu)方面存在部分重合，勞動監(jiān)察與勞動仲裁均有權(quán)受理，而勞動者不同選擇的結(jié)果會導(dǎo)致其維權(quán)成本和維權(quán)效果不盡相同，這樣給現(xiàn)實中的勞動關(guān)系調(diào)整以及勞動者合法權(quán)益的有效維護帶來一定的弊端，而這種不合理的制度設(shè)計同時也導(dǎo)致勞動監(jiān)察執(zhí)法資源的浪費。

4.部分法律規(guī)定失當，形成了勞動監(jiān)察的真空地帶。2011年《社會保險法》正式實施，在該法頒布之前，涉及社會保險的行政救濟訴求均由各級勞動監(jiān)察大隊依法進行處理。根據(jù)《社會保險法》相關(guān)規(guī)定，對用人單位未按時足額繳納社會保險費的情況，由社會保險費征收機構(gòu)責(zé)令其限期繳納或補足。該法條規(guī)定社會保險費征收機構(gòu)行使執(zhí)法權(quán)，而勞動監(jiān)察部門據(jù)此則無權(quán)處理社會保障行政救濟相關(guān)事宜。在現(xiàn)有的勞動法律法規(guī)中，關(guān)于勞動監(jiān)察的受理時效、處理時效以及監(jiān)察失職的追責(zé)條款均無具體規(guī)定，這也使得勞動監(jiān)察缺乏必要監(jiān)控，從而形成了勞動監(jiān)察的真空地帶。

(二)勞動監(jiān)察執(zhí)法機制不完善

1.勞動監(jiān)察被動防御，執(zhí)法主動性不足。如上所述，勞動監(jiān)察應(yīng)當被界定為市場經(jīng)濟中法治政府的行政執(zhí)法行為，有著“社會警察”的積極作用。在勞資雙方發(fā)生勞資糾紛之初，或是用人單位不遵守勞動法律法規(guī)之前，勞動監(jiān)察部門能夠迅速介入依法監(jiān)督檢查，勞資矛盾或沖突就有可能降低到可控范圍。因此勞動監(jiān)察應(yīng)該以積極主動的預(yù)防為主，而不是僅僅停留在被動的事后監(jiān)察上。

2.強制措施執(zhí)法權(quán)缺失、監(jiān)督趨于形式化。依照《勞動保障監(jiān)察條例》和相關(guān)規(guī)定，在行政執(zhí)法時勞動監(jiān)察部門可根據(jù)不同情況對違法行為運用警告、當場責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、沒收違法所得、罰款、吊銷許可證、取締非法組織等手段，這些措施大多為行政處罰，現(xiàn)行法律并沒有賦予勞動監(jiān)察部門查封、扣押、留置等行政強制權(quán)。勞動監(jiān)察部門手中沒有強制執(zhí)行權(quán)這一利器，在案件調(diào)查取證過程中工作難以開展，違法行為人如果利用卷款逃匿、轉(zhuǎn)移贓物、毀損賬簿憑證、變賣隱藏贓物等手段逃避監(jiān)督檢查，其逍遙法外也就在所難免了。這不僅損害勞動監(jiān)察的公信力，而且勞動者合法權(quán)益也得不到有效保護，甚至可能升級為群體性事件，進而影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

3.執(zhí)法自由裁量權(quán)幅度較大，執(zhí)法尺度寬嚴不一。考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，《勞動保障監(jiān)察條例》賦予勞動監(jiān)察部門一定執(zhí)法自由裁量權(quán)，即在行政執(zhí)法時針對不同案件可以做出不同程度的行政處罰。例如《勞動保障監(jiān)察條例》第30條規(guī)定：有下列行為之一的，由勞動保障行政部門責(zé)令改正并處2000元以上2萬元以下的罰款……。該條款罰款的上下限相差十倍之多，又沒有相關(guān)配套法規(guī)或地方性法規(guī)對不同程度的違法行為做出相應(yīng)輕重不同的處罰，就極有可能導(dǎo)致執(zhí)法人員權(quán)力尋租，濫用自由裁量權(quán)，造成執(zhí)法尺度寬嚴不一，損害法律的威嚴，損傷執(zhí)法機關(guān)的威信等嚴重后果。

4.勞動監(jiān)察缺乏必要監(jiān)督，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)。任何行政職權(quán)都是有限制的。行政主體實施具體行政行為時必須遵循權(quán)限要求，不越權(quán)執(zhí)法。現(xiàn)實中勞動監(jiān)察人員或濫用自由裁量權(quán)隨意執(zhí)法，或超越權(quán)限越權(quán)執(zhí)法，或忽視執(zhí)法過程中的合法程序，而執(zhí)法不嚴、越權(quán)執(zhí)法缺乏必要監(jiān)督，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)。追責(zé)缺失，必然侵害行政相對人合法權(quán)益。

(三)勞動監(jiān)察組織體系不順暢

1.監(jiān)察機構(gòu)地方化設(shè)置影響監(jiān)察實施。各地勞動監(jiān)察部門依照國家規(guī)定進行設(shè)置。地方政府思維不統(tǒng)一，在面對追求經(jīng)濟增長還是協(xié)調(diào)勞動關(guān)系這一對相互矛盾的公共管理目標做出選擇時，地方政府的天平自然朝向經(jīng)濟增長傾斜。勞動監(jiān)察人員的編制、執(zhí)法活動資金地方政府較少撥付，往往需要依靠勞動監(jiān)察機構(gòu)自己努力和爭取，勞動監(jiān)察工作只能采取突擊整治和事后處理的被動方式。

2.監(jiān)察人員整體素質(zhì)偏低影響監(jiān)察效果。勞動監(jiān)察是一種重要的執(zhí)法手段，高效的監(jiān)察能保障勞動者合法權(quán)益，促進勞動力市場的發(fā)育和完善，能維護穩(wěn)定和諧的勞動關(guān)系，維護社會穩(wěn)定。由于我國勞動監(jiān)察沒有相應(yīng)的培訓(xùn)體系，勞動監(jiān)管執(zhí)法隊伍進入相對“門檻低”，執(zhí)法人員執(zhí)法能力低，執(zhí)法手段簡單粗暴，維護勞動者合法權(quán)益的意識差，經(jīng)常出現(xiàn)濫用職權(quán)、執(zhí)法程序違規(guī)等現(xiàn)象，嚴重影響監(jiān)察效果。

3.多頭執(zhí)法、雙重領(lǐng)導(dǎo)影響監(jiān)察職能。我國的勞動監(jiān)察職能目前由勞動監(jiān)察、安全監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)察和質(zhì)量監(jiān)察四個部門共同管理，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察由衛(wèi)生部門管理，安全生產(chǎn)監(jiān)察管理部門主要承擔(dān)工礦企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任。職能的重疊造成執(zhí)法上的多頭管理或無人管理，常常出現(xiàn)勞動者因合法權(quán)益受損而向有關(guān)部門投訴時，或行政執(zhí)法機關(guān)互相推諉，或勞動者投訴無門。在我國的勞動監(jiān)察體系中，對監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)通常采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，地方政府掌握著監(jiān)察機關(guān)人事任免、財政撥款和組織領(lǐng)導(dǎo)等各項權(quán)力，監(jiān)察機關(guān)相關(guān)職權(quán)的行使也在很大程度上受到地方政府的影響。為保障本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，盲目放寬執(zhí)法力度，把嚴格執(zhí)法與招商引資優(yōu)化發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟簡單對立，可能嚴重影響監(jiān)察職能發(fā)揮。

三、解決勞動監(jiān)察問題的路徑選擇

(一)完善勞動監(jiān)察立法機制

從法律性質(zhì)上看，勞動監(jiān)察應(yīng)屬于行政執(zhí)法，是國家公權(quán)力介入社會主體私權(quán)益領(lǐng)域的勞動行政執(zhí)法行為。由于公權(quán)力的社會稀缺性及其行使過程中的強力特質(zhì)極易導(dǎo)致執(zhí)法機關(guān)與執(zhí)法者行政權(quán)尋租現(xiàn)象發(fā)生。科學(xué)設(shè)定勞動監(jiān)察機制，確保勞動監(jiān)察機關(guān)真正能夠依法辦事，切實維護勞動者的生存權(quán)、生命健康權(quán)、人格尊嚴權(quán)等基本人權(quán)，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系。

1.發(fā)揮勞動監(jiān)察功能。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，勞資關(guān)系是社會生活中最基本也是最重要的社會關(guān)系。這就使得在現(xiàn)代法治社會中，處理勞資關(guān)系不僅僅屬于勞資雙方私權(quán)范圍，而且涉及公共利益。無論在經(jīng)濟實力、信息掌握、資源占用還是在社會力量對比等各方面，衡平資強勞弱的不均衡狀態(tài)，客觀上要求勞動立法需要通過授權(quán)勞動行政機關(guān)相應(yīng)的監(jiān)察權(quán)和執(zhí)法權(quán)，運用行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查等手段介入勞資雙方，通過限制、懲罰、凍結(jié)等強制措施規(guī)制資方行為，維護勞動者的合法權(quán)益，使處于弱勢地位的勞動者能夠獲得與資方相抗衡的力量。勞動監(jiān)察正是市場經(jīng)濟中法治政府通過國家公權(quán)力介入勞資關(guān)系，實現(xiàn)對勞動者基本人權(quán)的保護，使資強勞弱現(xiàn)實中的利益相對平衡，實現(xiàn)國家對勞權(quán)保障的矯正。

2.界定勞動監(jiān)察管轄范圍。勞動監(jiān)察的管轄范圍應(yīng)做合理界定，避免與勞動仲裁、勞動訴訟相混淆。作為國家公權(quán)力介入勞動爭議解決的行政執(zhí)法行為，勞動監(jiān)察如果運用不當，不僅破壞勞動契約履行的私益自治，還會影響政府公信力，因而，有必要對勞動監(jiān)察的管轄范圍進行合理界定。在法理上和立法實踐中，對勞動監(jiān)察范圍的界定有三種不同主張：一是只限于勞動基準法，即規(guī)定勞動條件最低標準的法律規(guī)范；二是包括全部勞動法律法規(guī)；三是僅限于勞動者實體權(quán)利的強制性法律規(guī)范。筆者認為，勞動監(jiān)察的范圍應(yīng)當限定在強制性法律規(guī)范和勞動基準法。這個范圍既體現(xiàn)國家行政機關(guān)代表國家行使勞動監(jiān)察權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)察對象，明確監(jiān)察事項，依法保護勞動者的基本權(quán)益，又使得勞動監(jiān)察力量相對集中，避免與勞動仲裁的職能沖突，有利于加強監(jiān)察效果。

3.嚴密法律規(guī)范之間邏輯聯(lián)系。任何法律規(guī)范均需嚴密的邏輯結(jié)構(gòu)才能保持其完整性，勞動監(jiān)察法律規(guī)范也如此。在我國現(xiàn)有的有關(guān)勞動監(jiān)察法律規(guī)范中，或缺乏對適用對象的明確界定，或形成規(guī)制事項之間執(zhí)法機關(guān)之間的沖突或空白，或?qū)?zhí)法機關(guān)法律責(zé)任承擔(dān)存在缺失。法治政府要發(fā)揮規(guī)制作用，嚴密的立法不可或缺。在明確監(jiān)察對象為用人單位等行政相對人基礎(chǔ)上，對勞動監(jiān)察事項和管轄進一步界定，以避免出現(xiàn)執(zhí)法沖突或空白。在法律后果上，既要規(guī)定違法行政相對人的法律責(zé)任，也要對勞動監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員等執(zhí)法主體的法律責(zé)任加以追究，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。

(二)完善勞動監(jiān)察執(zhí)法機制

1.建立勞動監(jiān)察預(yù)警機制。勞動監(jiān)察既要對勞資矛盾進行協(xié)調(diào)，更要對勞資問題加以預(yù)防。這就需要發(fā)揮勞動監(jiān)察主動監(jiān)察的職能。勞動監(jiān)察機構(gòu)不僅可以通過日常巡視、專項檢查、勞動保障書面審查等傳統(tǒng)的多樣化形式自行啟動監(jiān)察程序，而且可以充分利用現(xiàn)代化的科技手段建立起用人單位信息數(shù)據(jù)庫，將其用工情況、工資發(fā)放情況、勞動安全衛(wèi)生情況等收集錄入，實行網(wǎng)絡(luò)化管理，從收集到的信息排查用人單位違法線索，發(fā)現(xiàn)問題并及時查處，主動出擊。設(shè)置預(yù)警和應(yīng)急機制，制定專門預(yù)案處置群體性突發(fā)事件，增強快速反應(yīng)和及時應(yīng)變的處置能力，及時消除危機隱患，避免事態(tài)擴大，減少社會不穩(wěn)定因素。

2.增設(shè)勞動監(jiān)察強制措施。勞動監(jiān)察以國家公權(quán)力直接介入勞動關(guān)系，監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力必須科學(xué)設(shè)置，要既能促使勞動監(jiān)察機關(guān)嚴肅認真對待每一項行政執(zhí)法行為，樹立監(jiān)察執(zhí)法權(quán)威，又要使每一項行政執(zhí)法行為處于合理的監(jiān)督之下，提高勞動監(jiān)察效能，避免勞動監(jiān)察形式化。為此，應(yīng)當依法授權(quán)勞動監(jiān)察機關(guān)發(fā)表勞動監(jiān)察公報，將檢查結(jié)果向人大、政協(xié)及新聞媒體公開。在此監(jiān)督之下，強化勞動監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力，對調(diào)查權(quán)、調(diào)閱檢查審核權(quán)、請求協(xié)助權(quán)、查封扣押權(quán)、處罰權(quán)等執(zhí)法權(quán)力設(shè)置相應(yīng)法定程序，確保勞動者、用人單位和勞動監(jiān)察機構(gòu)之間形成法律上相對穩(wěn)定明確的利益平衡機制。賦予勞動監(jiān)察機構(gòu)強制執(zhí)行權(quán)，在當前勞資矛盾突出時期也是非常必要的。現(xiàn)實中，在嚴重威脅受益人正常生活等特殊情況下，授予勞動監(jiān)察機關(guān)查封、扣押、責(zé)令停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、封閉工廠等強制性措施，切實維護勞動者利益，促進勞動關(guān)系健康發(fā)展。

3.完善“三方協(xié)商機制”預(yù)防勞資矛盾。市場經(jīng)濟國家實施三方協(xié)商機制已經(jīng)成為世界性的趨勢。在歐洲，三方協(xié)商機制不僅存在于行業(yè)一級和國家層面，而且通過歐盟形成了國際層面的三方協(xié)商。“如果只有勞動立法而沒有勞動監(jiān)察，(那勞動立法)只是一種道德運用，而不是具有普遍約束力的社會規(guī)則。”而“勞動監(jiān)察隊伍是置于一個三方機構(gòu)(如三方委員會)的領(lǐng)導(dǎo)下，尤其監(jiān)督勞動監(jiān)察機構(gòu)、制定監(jiān)察政策、監(jiān)督政策執(zhí)行、評估監(jiān)察結(jié)果、分配資源，并對勞動監(jiān)察機構(gòu)的日常運作承擔(dān)總體責(zé)任”。[1]53在現(xiàn)階段，我國勞動關(guān)系勞資政三方存在著不平衡的關(guān)系，具體表現(xiàn)為強政府、強資本和弱勞方的現(xiàn)狀。為防止資本俘獲政府，完善約束權(quán)力的勞動監(jiān)察程序性制度、問責(zé)制度是必不可少的。在確定與勞動有關(guān)的社會經(jīng)濟政策時，需要“通過各個層級的勞資政三方有效的溝通和協(xié)商、共同參與政策的制定和實施、化解勞動爭議，從而達成共識、維護正常和諧的勞動關(guān)系”。[2]在勞資政的三方關(guān)系中，一旦勞資雙方矛盾加劇，政府不宜直接強勢介入到集體勞動爭議當中，以命令的方式強制進行利益分配。作為第三方的政府應(yīng)當積極協(xié)調(diào)勞資雙方進入到締約談判的過程中，防止勞動者集體行動中發(fā)生與資方的非理性沖突，從而達成維持社會秩序的目的。

(三)重構(gòu)勞動監(jiān)察組織體系

1.設(shè)置垂直化管理的勞動監(jiān)察機構(gòu)。勞動監(jiān)察職能分散而產(chǎn)生的多部門共管造成諸多弊端，有必要重新整合我國的勞動監(jiān)察職能部門，建立一個統(tǒng)一的勞動監(jiān)察組織，統(tǒng)一行使勞動監(jiān)察職能。由我國國情所決定，我國應(yīng)采用中央集權(quán)型的勞動監(jiān)察組織模式，采取中央垂直管理體制 ，對勞動行政資源集約化管理，發(fā)揮勞動監(jiān)察的整體效應(yīng)。

首先，可將現(xiàn)有的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察部門、衛(wèi)生行政部門中的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察機構(gòu)、勞動行政部門中的勞動監(jiān)察機構(gòu)進行整合組成新的勞動監(jiān)察機關(guān)。其次，可構(gòu)建一個由中央垂直化管理的勞動監(jiān)察組織體系。中央勞動監(jiān)察部門作為中央直屬機構(gòu)，在地方相應(yīng)設(shè)立省、市、縣三級勞動監(jiān)察機關(guān)，各級勞動監(jiān)察機關(guān)受上級勞動監(jiān)察機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，不受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。再次，梳理勞動監(jiān)察與勞動仲裁等其他職能部門的關(guān)系，賦予勞動監(jiān)察機關(guān)在勞動監(jiān)察事務(wù)上的主導(dǎo)權(quán)。

2.建立高效能的勞動監(jiān)察隊伍。堅持執(zhí)法為民，使勞動監(jiān)察的基本職責(zé)落到實處。充分發(fā)揮日常巡查、專項檢查、書面審查的作用，督促用人單位自覺守法。勞動監(jiān)察執(zhí)法人員定期培訓(xùn)、考核，從執(zhí)法技術(shù)、法律規(guī)定、職業(yè)規(guī)范、監(jiān)察程序等方面開展培訓(xùn)，努力提高勞動監(jiān)察人員的依法行政能力，從而提高勞動監(jiān)察保障綜合執(zhí)法水平。面對現(xiàn)實中多重管理和地方保護的困局，加強勞動監(jiān)察組織的獨立執(zhí)法能力，通過建立中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的勞動監(jiān)察組織體系，加強勞動監(jiān)察人員的職業(yè)道德和專業(yè)技能培訓(xùn)，提高監(jiān)察效能，保障勞動法律法規(guī)順利實施，才能切實保護勞動者的合法權(quán)益。

綜上所述，我國應(yīng)制定一部專門的勞動監(jiān)察組織法，對勞動監(jiān)察機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、勞動監(jiān)察權(quán)的行使、職權(quán)范圍和執(zhí)法程序等方面進行規(guī)范，嚴格執(zhí)行勞動監(jiān)察責(zé)任追究，保證我國勞動監(jiān)察執(zhí)法活動有法可依。面對當前復(fù)雜的勞動關(guān)系，多樣化的勞資矛盾，法治政府厲行法治、提高勞動監(jiān)察效能的使命任重而道遠，期待本文能對法治政府建設(shè)增添微薄之力。

[1][德]沃爾夫根·馮·李希霍芬.勞動監(jiān)察：監(jiān)察職業(yè)指南[M].劉燕斌，等譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2004.

[2]曹緒紅.集體勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建[J].東岳論叢，2014 ，(10).

(責(zé)任編輯 楊 爽)

2015-03-28

曹緒紅，女，甘肅永昌人，山東理工大學(xué)法學(xué)院副教授；徐偉，男，山東淄博人，山東理工大學(xué)法學(xué)院教授。

D922.5

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