政府購買社會服務新模式探索

○洪萍、王菊輝、倪巧英、胡曉亞

政府購買服務是政府提供公共服務的一種機制，也是創新社會治理工作的重要載體。為進一步推進政府購買社會服務工作，轉變政府職能，上海市奉賢區莊行鎮以“萬、千、百人”就業項目轉制整合后成立的綜合協管服務中心及綜合公益服務社為典型，在有效整合公共服務資源、培育和規范社會組織發展、提高社會治理科學化水平等方面，積極探索政府購買社會服務新模式。

一、現狀

莊行鎮共有社會組織109家，其中：區民政局正式注冊登記的有17家，本鎮自主備案的有92家，共分為民辦非企業、公益服務及社會活動團隊三大類，涉及文化、民政、服務、協管等領域。為充分發揮社會組織的功能，提高社會服務效率和質量，莊行鎮積極開拓政府購買服務實踐。

（一）建立社會組織服務中心，搭建購買服務平臺

為進一步培育發展社會組織，2013年3月成立了鎮級社會組織服務中心。該中心屬于公益性、服務性、非營利性的社會組織服務機構，主要通過場地提供、項目運作和政策支持等方式，為社會組織提供培育扶持、公益創投、信息服務、培訓教育、交流合作，承接政府轉移和委托的有關管理職能，協助登記管理機關開展社會組織評估工作。

（二）推進多個領域試點，拓寬購買服務范圍

目前，在民生服務、社會管理以及文化服務等領域推進政府購買服務試點，拓寬購買服務范圍。一是社區民生服務類。集中于助老助殘服務領域。二是社會管理類，集中于鎮區衛生保潔服務、公共設施管理、社區矛盾調解等。目前，社區文化活動中心由社區活動團隊通過競標方式承接活動中心的管理。三是公益服務類。如，菜花節組委會將“天天演”列為政府購買服務項目向群眾活動團隊招標，群眾活動團隊通過“項目化+公益化”形式承接菜花節慶期間的公益義演。

（三）探索購買服務方式，加強管理與監督

目前，采取定向購買與招投標兩種方式探索購買服務，并在此過程中，加強社會組織承接服務的過程管理與監督，推進社會組織的社會化運作。一是以居家養老服務為切入點，通過定向委托的方式確定由居賢、孫貝兩家家政服務社分別承接莊行、鄔橋兩片的居家養老服務，經過近一年多來的實踐，實現“二增二減”的效果，即增加了服務受益面（護理人員由174人增至224人，接受服務的老人由790人增至930多人）、提高了群眾滿意度、減輕政府壓力、減少群眾供需矛盾。二是以鎮區環衛服務外包為試點，通過采用公開招標方式，由上海凈賢保潔服務有限公司承接鎮區環衛服務。經過市場運作，實現“三提高一減少”的成效，即提高管理效率、提高衛生保潔質量、提高群眾滿意度、減少政府壓力。在這種方式的探索過程中，采取了定期評估、購買服務主體與服務對象參與的監管與績效評價方法，不斷提高購買服務的質量。

（四）注重黨建引領，服務社會組織發展

初步構建了鎮社會黨委——社會組織服務中心黨總支——社會組織（群眾團隊）黨支部（黨建聯絡員）的“三級黨建聯動機制”。這一樞紐型社會組織黨建模式為社會領域黨建的創新，重點是扶持社會組織發展，為社會組織承接公共服務項目搭建平臺，如，社會組織服務中心黨總支聯合莊行社工站舉辦以“心手相牽、快樂成長”為主題的關愛農民工子女系列公益活動，結合黨員志愿服務積分制工作，發動全鎮300余名機關事業單位黨員為農民工子女募集450余本圖書，推進了來奉人員的社會融合。

通過政府購買服務，社會組織在社會治理中的作用明顯增強，推進了社會自治與精神文明建設的發展。例如弄堂口的老娘舅服務站及時成功調解鄰里間及家庭內部矛盾30多起，調解服務量占轄區總調解量的80%，成功率達100%。現有的60余支群眾活動團隊實行自我管理、自我服務、自我教育的自治模式，通過“四季節慶”鄉村旅游、“小三舨文藝下鄉”文化活動中心，以培訓“菜單化”、活動“經常化”、管理“社會化”為載體，吸引眾多居民參加，促進了精神文明建設。

二、存在問題

盡管莊行鎮政府購買社會組織服務有了一定發展，但目前還處于探索和起步階段，民辦非企業、公益服務、社會活動團隊三大類社會組織在發展中都存在不少問題與難點。主要表現在：

（一）政府購買服務意識不強。鎮政府部門對政府購買服務重視程度不夠，在實際工作中，除了民政、環衛、文化等條線各自為陣探索政府購買服務外，其他部門對政府購買服務的內涵、功能意義并不了解，仍習慣于政府直接提供服務的傳統思維，對社會組織服務信心不足，也沒有認識到政府與社會組織的合作是政府管理模式的一種完善，對政府購買社會服務的積極性普遍不高，形成了推動購買服務發展的阻力。

（二）購買服務機制不健全。一是購買制度不齊全。政府購買社會服務工作處于部門各自試點期間，尚未形成一整套工作制度機制，購買工作具有較大的隨意性、不穩定性。對哪些服務可以進行購買服務，哪些不可以進行，尚沒有出臺相關的規定。另外，社會組織的公共財政支持尚未納入財政專項預算制度中，影響了購買服務的可持續發展。二是購買過程不規范。在購買服務操作流程上，立項、預算、撥付、使用等環節上未建立統一標準。目前也沒有建立政府購買服務的統一平臺，影響社會組織對政府購買服務相關信息和渠道的了解。三是服務監管不完善。由于監管責任不清晰；事前、事中等全過程監管薄弱；因購買服務范圍、操作程序、績效目標不明確，管理缺乏標準依據等對社會組織完成的效果以及資金使用缺乏有效的績效評估和監管。

（三）社會組織自身發展不足。一是發展定位不明。社會組織大多在體制內運作，行政化傾向嚴重。如，公益崗位類社會組織自2013年全市啟動協管類崗位轉制及公益服務類崗位整合試點工作以來，在實際工作中仍停留于轉制整合本身，存在“轉形式不轉實質”、“轉管理主體不轉管理方法”、“轉隊伍名稱不轉隊伍”問題。二是內部管理不全。社會組織普遍缺乏現代管理理念，內部治理結構不健全，規章制度不完善等問題，有的社會組織還存在管理體制不順的問題。如，公益崗位類社會組織在發展中存在著多頭管理、管理薄弱問題，該組織負責發工資、巡查，鎮相關部門抓業務管理，“人財分離”造成業務部門缺抓手、社會組織缺抓管理的兩難局面。三是專業能力不強。由于社會組織剛起步，難以吸引到高素質專業人才，社會活動團隊敢做敢承接項目的人則更少，而且社會組織從業人員的普遍待遇維持在上海市最低月工資標準，缺乏調動員工工作積極性的手段，在公益性崗位中普遍存在“干多干少一個樣”的思想認識，因此社會組織普遍缺乏專業社工人才，缺少項目帶頭人。

三、對策思考

（一）建立組織體制，提高政府購買服務意識

1.建立多元共治模式。社會治理是政府、經濟組織與社會組織共同參與公共事物治理的過程，也就是多元共治過程。根據黨的十八屆三中全會提出治理現代化的要求，必須確立政府與社會組織平等合作、相互尊重、優勢互補的多元共治模式，明確社會組織是政府的合作伙伴，進一步提高社會組織的社會化，切忌變相成為政府隸屬機構。

2.健全購買組織框架。通過成立莊行鎮政府購買社會組織服務領導小組建立政府購買服務的領導體制。一方面由領導小組指導推進政府購買社會組織服務工作的開展。另一方面借助領導小組的平臺轉變各部門的傳統觀念，鼓勵各部門按照實際情況將部分職能轉移給社會組織，積極推進政社分離，逐步樹立起依靠社會組織拓展公共服務領域的管理理念。

3.切實轉變政府行政職能。將加大政府購買服務列入年度基層政府年度工作報告和工作計劃，進一步強調服務型政府建設與有限政府建設，政府要從公共服務直接提供者向間接提供者的角色轉換，工作重心轉移到了解公民公共服務需求、制定公共服務發展規劃、確定公共服務標準、加強監督管理等方面，通過社會組織的廣泛參與進而改善政府服務質量，提高政府行政效率。

（二）建立工作機制，促進政府購買服務規范化

1.明確政府購買服務項目方式。購買服務方式根據標的金額，分為定向委托（以定向投標邀請、達標擇優選用的方式購買）、有限競爭（以有限投標邀請、競爭擇優方式購買）、公開招標（以公開競爭、擇優選用方式購買）、集中采購（由區政府采購中心依法依規執行）等四種方式。

2.規范政府購買服務項目流程。建立政府購買服務項目提出——匯編項目——項目審核——財政預算——信息平臺發布——招標——簽訂購買合同——設定評估標準——績效評估的操作流程。其中，社會組織可根據本地實際情況提出相應的服務項目，政府給予相應的經費保障。在穩步探索的基礎上，出臺《鎮政府購買社會組織公共服務項目目錄》。

3.加強政府購買服務的制度建設。一是建立專項財政預算購買制度。政府對購買服務的“隨機性”轉變為“制度性”的支出，由財政部門編制預算，也可由預算單位在年度預算中申報購買服務的項目預算，財政部門審核安排。二是建立完善服務評估制度體系。明確組建由第三方評估組織參與的評估主體，按照社會組織資質、服務需求、服務過程、服務質量、服務效果的指標對社會組織提供服務的情況進行評估，其中特別要求社會組織在財務管理方面，必須具備符合規定的財務內部監督機制，必須由具有合法資質的會計師或者審計師機構做出獨立的財務報告。三是建立全方位的信息公開制度。制定政府購買服務信息公開制度。要擴大信息公開范圍，不僅要公開購買服務的項目、標準、預算等信息，還要公開服務質量、服務內容、資金使用、人員配置等信息，使公眾更充分地行使知情權、選擇權。擴大信息公開主體，明確將受政府資助提供公共服務的社會組織列為信息公開主體，社會組織應當公開其提供公共服務情況、資金使用情況等信息。拓寬信息公開方式。建立信息公開形式多樣化體系，采取靈活多樣的公開形式，搭建網絡平臺，舉辦聽證會、論證會、交流會、信息發布會等多種形式。

（三）培育社會組織，提升社會組織專業服務能力

1.發揮樞紐型社會組織作用。積極發揮工會、共青團、婦聯等人民團體的樞紐型作用，加強對職工類、青年類、婦女類社會組織的服務、引領。進一步增強社會組織服務中心樞紐型功能作用發揮，增強其資源整合、服務管理作用，推動社會組織的發展。例如鼓勵鎮工會發揮自身優勢，通過與企業及職工的有效對接，團結、維系、凝聚起職工類服務組織（如職工培訓學校、職工活動策劃組織、勞動爭議調解工作室等）共同服務好職工。

2.加強社會組織的管理和服務。一是設置購買組織資格條件。接受政府委托提供公共服務的社會組織應當具備以下條件:具有獨立承擔法律責任的能力；具備提供政府購買所必需設備和專業技術人員，行業管理部門有具體專業資質要求的，應具備相應的資質要求；具有相應的社會組織評估等級；具有健全的財務會計制度；參與政府購買公共服務項目前三年內無重大違法違紀行為，社會信譽良好；市區政府確定的其他條件。二是推行社會組織等級評估。指導社會組織健全人事、資產、活動等一系列內部管理制度。以社會組織的社會信譽、承接項目完成情況以及內部組織管理情況為標準確定等級評估標準，對獲得3A級以上評估等級的社會組織，優先作為政府轉移職能和購買服務的對象。三是創新分類推進機制。對于協管類公益崗位，采取相關條線整合方式。以勞動監察協管、社保協管、就業援助協管三支隊伍整合為勞動保障部為樣本，采取“政府+社會組織+市場”的方式孵化培育勞動保障部成為社會組織走向市場。打造“全程幫就業”品牌服務項目，通過項目形式整合資源管理團隊，取得群眾得實惠、政府得減負、社會組織得激勵的效果。對于服務類公益崗位，采取屬地整合方式。選取河道保潔、農村環衛保潔整合為農村保潔社，實行“管理下沉，屬地負責”的思路，具體由村(園區)負責日常工作任務安排及制定初步年度考核獎勵方案，獎勵方案報公益服務社，經公益服務社審核通過后直接支付到人，打破兩支隊伍各自為政的尷尬局面，通過職能整合杜絕扯皮現象。對群團類組織，實行品牌化、規范化發展策略，重點以公共管理類項目為抓手引導群團類組織在社會管理方面發揮作用，培育群團類組織的民主參與參與精神。

3.加強社會組織人才培養。一是制定社工人才培養發展計劃。加強社會組織從業人員培訓，對不同類型的社會組織從業人員定期開展針對性培訓，將社工人才納入黨管人才范疇內。二是制定社會組織人才專業化發展體系。出臺加強社會組織人才隊伍建設的意見，完善社會組織用工管理、社會保障等政策。培育和引進社會組織領軍人才，引進具有社會組織孵化功能的專業性支持性社會組織，讓其帶動一批專業社工人才與社會組織帶頭人的成長與發展。三是制定社會組織人才政策措施。對于服務滿一定期限，符合專業要求的專職工作者給予一定的經費補貼；鼓勵大學生進入社會組織實行，給予大學生實習經費補貼。