滬郊“鎮管社區”面臨的困難與對策——上海F區的實證調查

○孫秀強 張 鋒

鎮管社區是指在保持鎮建制和鎮行政區劃基本不變的前提下，以黨的領導為核心，以社區共治為方向，以基層自治為基礎，在鎮與居（村）之間搭建覆蓋各居住區的綜合性管理平臺、網絡化服務平臺和協商式共治平臺，從而形成公共管理服務有效下沉、社區自治共治逐步發育的一種社區管理模式。鎮管社區模式突破了傳統的鎮村管理模式和街居管理模式，是應對快速城鎮化進程中社區難題的新路徑。為進一步掌握鎮管社區治理的情況，課題組赴滬郊F區相關部門、重點鎮、典型村居實地調查，發現一些突出問題亟需引起重視。

一、滬郊“鎮管社區”治理面臨的主要困難

1.管理力量相對薄弱。與以管理服務社區為基本職責的街道相比，鎮管社區管理服務力量相對薄弱。從各鎮社區管理機構設置來看，該區9個鎮，成立專門的社區管理辦公室，且列入政府機構序列的只有2個，其他的均為內設、非常設或兼職機構，人員配備不足，最少的只有2人；領導配備方面，也只有一名分管社會事業的副鎮長主抓，導致工作思考研究不夠深入、管理不能全覆蓋。另一方面，大部分社區干部由村干部轉崗過來，存在年齡較大，文化層次較低的現象，即使有做好社區工作的意愿和熱情，也缺乏與之相匹配的思想觀念和能力素質。專業化的社會工作者隊伍較為薄弱，社區志愿者、居民骨干隊伍等力量不足，社區服務資源（如NGO）尚未得到充分開發和利用。此外，鎮級政府長期管理農村，其治理社區的能力、經驗、手段有待加強和提高。

2.財政壓力持續增加。街道管社區的工作經費是由區財政全額撥款的，而鎮管社區的工作經費則由鎮財政支出，經費來源渠道不同。調查發現，當前，鎮管社區中小區類型眾多，居民來源復雜，居住在A鎮某小區的居民可能是本鎮的，可能是本區B鎮的，也可能是外區縣的，當入住小區后，成立居委會以及后續的社區管理服務所涉及的經費均要由A鎮財政來支出。經測算，每新成立一個居委會，需投入200萬元，其中80萬元為一次性投入，鎮級財政壓力大。目前的財政轉移支付以戶籍人口為基數，特別是近年來，隨著滬郊城鎮化的快速發展，鎮管社區規模逐漸擴大，鎮級財政壓力與日俱增。此外，部分鎮直管小區由于歷史原因，多由鎮屬物業公司兜底，增加了鎮級負擔。

3.社區矛盾易發多發。建管脫節導致后續矛盾多。許多小區分期建設，從首批居民入住到成立居委會，時間跨度二至五年。如新城L小區，自2008年第一期建成交付，5年后才成立居委會籌建組，社區行政管理一度“真空”，導致相關鎮接管后小區違章搭建蔓延、附屬建筑權屬不清、物業維護不到位等問題突出。由于前期小區接收機制和日常監管機制不健全，導致公共服務設施不配套、技防設施缺失或損壞嚴重。動遷安置和老式小區物業管理費收繳難，物業管理矛盾突出。諸多小區因停車位規劃不足等導致“停車難”問題日益突出。如S鎮陽光小區，共有車位400個，實有車輛1100輛。動遷居民利益訴求復雜，因動遷剩余面積安置等產生的矛盾和引發的群體性上訪數量激增。農民自建房小區等管理體制未理順，城鄉接合部來滬人員集聚的“城中村”現象，使得社區管理留有盲點。這些直接導致了社區內部矛盾的易發多發。

4.條塊聯動機制不暢。在鎮管社區模式下，鎮政府下設的各科室對居委會的管理主要依靠各自的“條”來實現，比如：計生、勞動、綜治等部門都在社區掛牌或派員開展工作，但“條”與“條”之間缺乏協同，很難形成工作合力。同時，由于房管、工商、公安、稅務等雙管單位與鎮相關職能部門之間職責界定不清或有關部門職能不到位，各自為政，導致聯動不暢或存有重復管理現象。這主要體現在物業管理、取締無證經營和破墻開店等問題上，在居民小區違章搭建整治方面尤為突出。由于居民小區圍墻內外違章搭建執法主體不一，特別是有的執法單位力量配備不到位，如小區圍墻內違章搭建整治屬區房管局拆違科負責，但該科室只配備了2名工作人員，導致工作推進難或推進緩慢。同時，多頭執法和處罰也大大降低了行政效率和政府的公信力，往往事倍功半。

5.基層自治功能弱化。目前，鎮政府在推進社區建設管理過程中，還習慣于從管控的角度出發，把居委會當作下屬單位，大量的行政事務和社會事務集中在居委會頭上。許多職能部門一味強調“工作進社區”，熱衷于在社區建“室”掛“牌”搞達標。幾乎每個居委會門口兩邊的墻上均掛了不下10塊牌匾。某居委會主任非常形象地形容一塊牌子的“重量”：一塊牌子=多項工作任務+做好資料臺賬（或記錄）+經常檢查+加班加點。此外，居委會干部盡管是居民選舉出來的，但同時又是鎮管干部，居委會的各項經費靠鎮政府財政支持，居委會工作由鎮政府相關職能部門考評，導致居委會唯鎮政府馬首是瞻，偏離了其作為基層群眾自治組織的存在價值。同時，大部分居委會實行與機關相同的作息時間制度，造成居委會服務的不充分。

二、加強滬郊“鎮管社區”治理的對策建議

1.創新思路，健全“鎮管社區”治理的體制機制。其一，完善領導管理機制。建立健全各鎮社區管理網絡，建議在城市化進程較快的鎮，落實一名專職副鎮長分管社區工作，成立居民區黨委，由專職副鎮長或鎮黨委副書記兼任居民區黨委書記，加強領導力量，落實相應的人員編制，增加管理權重。進一步明確各鎮社區管理機構功能定位，強化責任落實，在鎮級層面成立由鎮黨委書記任組長的鎮管社區指導委員會，統籌鎮管社區工作，增強工作的領導力和統籌力；建立鎮社區工作協調小組，落實社區綜合治理及綜合服務等聯席會議制度，協同解決社區環境整治、物業管理、業主權益保障等重點難點問題，強化鎮管社區的協調力和執行力。其二，建立綜合協調機制。實行“條塊結合，以塊為主”的管理方式，對轄區內的市容、房管、工商、環保、城管等方面的問題實行一口受理，歸口處理，形成運作高效、配合密切的社區管理聯動機制。強化區社區辦的牽頭抓總作用，跳出多頭管理、分散管理導致相互推諉扯皮的行政窠臼。按照“大聯動”的工作要求，建議區政府委托鎮政府牽頭，區規土局、拆違辦、房管局等部門協同，整合區級執法資源，加強聯合執法，推進社區違章搭建等頑疾的整治。其三，落實提前介入機制。建議社區管理部門參與城鎮體系建設規劃編制，提前介入社區規劃建設。建立新建小區接收機制。由區相關部門牽頭，制定由建設方、管理方共同參與的住宅小區移交接收實施辦法，明確新建小區移交接收的基本條件和操作程序，解決住宅小區建管脫節問題。完善住宅小區公共服務設施驗收程序。在小區建設階段，所屬鎮提前介入，并參與竣工驗收，未經鎮相關部門蓋章認可，住宅不得對外銷售，避免小區設施“先天不足”問題。在正式移交接管前，組建臨時接管機構負責新建小區居（業）委“空窗期”管理，確保社區建設管理無縫銜接、平穩過渡。

2.整合資源，推進“鎮管社區”治理的結構轉型。其一，建立健全社區共治平臺。探索建立社區委員會等，形成社區成員共同治理的協調機制。建立社區服務管理指揮聯動中心，統一指揮協調城管、市政、綠化市容、工商、公安等有關單位收集信息、對接訴求、快速處置、便民服務。發揮現有“12345”市民服務熱線平臺作用，與社區服務管理指揮聯動中心互聯互通，實現一號對外、集中受理、分類處置、統一協調、各方聯動、限時辦理。積極培育社區公益性組織。建議從稅收、就業、薪酬、社會保障等方面鼓勵和扶持公益性社會組織參與社區服務。可探索政府以購買服務的形式，將老年人日間照料站等托管給社區組織，實施專業的服務技能培訓，提高為老服務整體水平。其二，依法有序推進居民自治。探索居民代表常任制，解決居民會議召集難而重大事項必須由居民會議討論決策的問題。經居民代表選舉，建立民主管理委員會，討論決定實事項目等居民區公共事務。推行居民民主評議社區干部工作；整合綜治（群眾）工作服務站等資源，探索建立負責社區層面公共服務的社區服務站，人員由條線干部、協管員等構成，承擔原居委會擔負的行政職能，實現居站職能分離，形成社區黨組織、居委會、社區服務站“三位一體”的管理模式，強化居民自治，推進社區管理優化升級。探索建立居民自治理事會（委員會），整合現有志愿隊、社團資源，規范志愿者隊伍建設，提升活動品質。其三，區域化黨建引領協同發展。充分發揮社區各基層黨組織的組織優勢、資源優勢、智力優勢，積極探索黨建工作的項目化管理、組團式推進、模塊化整合、制度化保障。采用黨建聯席會議等形式，對區域內黨組織的黨建工作進行統籌，推動區域黨建帶動區域群團組織建設，實現黨群工作的“區域一體化”。加強黨組織活動陣地建設，拓展黨員服務中心的功能，積極探尋單位黨建、社區黨建、行業黨建組織互聯、資源互通、功能互補的共建聯建模式。

3.規范管理，實現“鎮管社區”治理的全覆蓋。其一，調整居轄范圍。打破簡單傳統的區域模式，適應城市發展和人居板塊建設需要，以獨立小區或鄰近小區為主、2000-2500人左右設置一個居委會，合理調整管理幅度，優化資源配置，進一步強化居委會便民、利民的服務功能，避免因管理幅度過大而造成管理上的不到位。其二，強化小區技防管理。建議新建小區技防設施的交付使用由技防專業管理部門——區公安分局實施管理，督促開發商按設計方案組織實施，并會同物業等部門共同驗收。公安部門要加強對技防設施的日常監管，會同房管、人保部門對全區小區物業保安、技防設施管理操作員分批組織業務培訓，保障技防設施的正常運轉，并指導物業公司建立完善技防設施維護保養制度。其三，推進信息化建設。運用信息化技術手段，建立社區綜合信息服務平臺。可在各鎮探索建立“社區綜合服務聯動平臺”，健全物業信息庫、服務資源庫、應用資源庫等，條塊結合，數據共享，提高公共服務水平。探索網絡社區管理。建立網絡輿情排摸、報告、答復等制度，明確落實居委會網絡參與的責任人，在各居委會建立參與小區論壇的志愿者隊伍，及時跟蹤小區網上輿論走向，加強輿論引導。

4.加大投入，建立“鎮管社區”治理的長效機制。其一，夯實社區工作者隊伍。靈活采用任、選、派、招等方式，鼓勵大學畢業生、后備干部、退休黨員干部等加入到社區干部隊伍中來，把具有豐富工作經驗、熱心社區工作、善于做群眾工作的人員吸納到社區干部隊伍中來，選優配強社區干部。其二，加大對社區干部的培訓、培養和選拔。加強對社區干部隊伍的經常性教育培訓，提高其能力素質。安排機關年輕干部到社區掛職鍛煉，在社區積累經驗、鍛煉意志、成長成才。加大從優秀社區干部中招錄公務員等力度，拓寬社區干部成長發展通道。其三，落實經費保障。建議以實有人口為核算基準，由區財政按照一定比例補貼相應的社區管理費用，減少鎮級財政壓力。按照權利和義務對等、事權和財權匹配的原則，由區政府統一協調，采取轉移支付的形式解決居委會開辦經費和日常社區管理經費，并每年額定補貼，形成“費隨事轉”的經費核定制度和合理的經費增長機制。此外，可通過結對共建等方式，吸引民間資本等手段，拓展籌資渠道，確保各項工作有序推進。