政府信息公開績效評估指標設計及實施

○劉 旭

績效評估是政府信息公開制度的關鍵構成，是完善政府信息公開服務進程、提高信息公開質量和效益的重要途徑。績效評估體現在從目標設定到目標達成的整個過程，過程管理決定著績效結果的公信力，最終也影響著該項制度宗旨的實現。作為一項復雜的系統工程，信息公開的績效評估也是一個由目標設置、跟蹤問效、過程控制、結果評估、績效獎懲等環節構成的綜合性體系。政府信息公開績效評估旨在通過績效計劃、績效實施與管理、績效反饋與改進等一系列應用環節，進一步增強信息公開效率，降低信息公開管理及投入成本，完善信息公開工作的激勵和約束機制。

一、開展信息公開績效評估的意義

經濟社會的發展和轉型，對政府轉變體制、依法行政以及透明公開建設提出了新的更高的要求。2007年頒布實施的國務院《政府信息公開條例》，在“監督和保障”一章中，明確提出建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，要求定期對政府信息公開工作進行考核、評議。按照這一規定，建設系統科學的績效評估機制，為政府高效履行信息公開職責提供清晰完備的標準和尺度，是信息公開工作面臨的重要任務，這必將有助于加快信息公開各項制度的貫徹落實，為有效轉變政府體制，推進建成務實、便捷、高效和公眾滿意的信息公開體制，提供強有力的支持和推動。

1.績效評估是落實信息公開規定、推廣政府信息公開的強大工具

績效評估是政府信息公開工作的必要環節，是政府信息公開規章得到執行到位并產生實際效果的根本制度保障。完善的績效評估體系確立了實現信息公開任務和目標所使用的計劃、方法、程序和作業等，從控制環境、風險評估、流程優化、信息與溝通以及監督等要素入手，關注提供信息公開服務的及時性、實用性、可靠性、便利性以及服務行為標準、服務反饋機制等關鍵指標。信息公開內部業務流程方面的評價，著眼于各部門權力控制和風險管理設計的充分性，以及實際執行的有效性，具體看信息公開法定職責履行的情況，是否能夠為信息公開法律法規的實施、機制運行的效率性和效果性、社會公眾的滿意程度提供合理的保證。通過開展績效評估，包括設置科學合理的績效評估內容和指標，能夠為信息公開提供一種清晰的指引，用以明確崗位職責和工作任務，分解落實工作責任，進而使信息公開工作更利于落實及可操作。對信息公開現狀及相關工作人員履職盡責情況進行考核評價，使評估結果與獎懲相結合，有利于促使各職責崗位鞏固群眾立場，強化服務意識，改進工作作風，創造促進信息公開高效運行的壓力和動力機制。

2.績效評估是提升信息公開服務質量、降低行政成本的必要手段

現代公共管理的核心問題是提高績效。績效評估為降低信息公開各項成本以及提高行政效能提供了有效的手段。績效評估在政府信息公開的機構運作和管理過程中引入了成本—效益機制，督促行政機構創新工作方式，優化管理流程，推動服務的各個環節進行審慎的抉擇和衡量，從而提高政府人力、物力及財力投入的效益，有效制止盲目投入、揮霍及浪費現象。由專門的機構和人員按照專門的規范、程序，遵循統一標準和特定指標體系而實施的績效評估，通過定量定性對比分析的方法，對信息公開建設的投入和實效做出客觀、公正和準確的評判。這種績效評估發現信息公開工作中的問題所在，確立并實施旨在促進問題改進的科學的績效指標，促成公共資源不間斷地合理配置和使用，并且，通過協調整個組織系統和落實管理人員的責任設置，切實增強工作的針對性和實效性。通過持續聚焦行政效能及作風改進，績效評估成為政府信息公開推廣的強有力的工具，它將成本約束機制引入政府職能行使，推動政府更多地運用社會力量及新技術手段，改進信息公開的路徑及效能。

3.績效評估是增進信息受眾與政府之間良性互動的重要渠道

績效管理強調需求導向、社會導向、任務導向和結果導向，并將公眾需求作為制度流程存在、發展的前提及其改革、創新應遵循的主線。信息公開績效評估不僅為政府自身履行信息公開職能提供了標準，更為整個社會從外部監督政府管理、服務、采購行為提供了平臺。信息公開績效評估依托公民、社會組織參與公共行政的決策和執行過程，注重建立信息收集、傳遞與反饋機制，把握并了解公眾信息需求，搜集并整理公眾對信息公開工作的評價，捕捉并發現政府信息公開行為中暴露的不足和問題，為改進信息公開工作、糾正制度偏差提供可信的依據。通過開展績效評估，倡導以公眾滿意度為主要評價標準，使信息公開真正貼近公眾訴求，促成實現由“暗箱操作”到“民主行政”的轉變，進而在很大程度上解決信息公開脫離公眾需求、缺乏公眾互動的問題。設立信息公開績效評估的社會參與，拓寬社會公眾以及第三方組織等信息受眾的參與途徑，無疑有利于增進信息公開的群眾基礎，提高各方對于政府工作的支持度與滿意度，從而進一步推動公眾與政府的良性互動。

二、當前政府信息公開績效評估的主要問題

政府信息公開績效評估系統的建設狀況直接影響到信息公開工作的推廣和普及程度，制約著政府信息公開的可用性、公信度以及實效性的提升。而我國政府的信息公開績效評估制度仍處于起步探索階段，評估主體的單一性、評估指標的不完善以及績效反饋和獎懲制度的缺失，使得評價結果的客觀性與準確性下降，評估系統運行過程形式化與表象化問題嚴重，嚴重阻礙了政府信息公開活動的進一步開展。

1.績效評估內容不合理，指標設置不科學

評估指標的設計是否科學合理，直接關系到評估結果的準確性。從內容來看，當前政府信息公開績效評估制度側重于靜態指標而忽視動態考察，注重截面而忽視進程，重視材料報送而忽視實踐效果。績效考核的思路不清晰，重點不突出，不少地方把領導講話、部門大事作為信息公開的重心，政府網站滿足于羅列本部門的政績，淹沒并掩蓋了信息公開的主題，與政府機構運行緊密相關的權力監督和權利保障這兩項核心內容體現不足，與老百姓訴求實現相關度高的意見表達、監督投訴及其相關的反饋、互動在信息公開及績效考核中表達不夠。從評估方式來看，績效管理存在片面性，很多政府推行績效考評時，只規定平時考核和年度考核，難以作出全面考核，只關注單個人員和子部門的業績評價，而忽視了對整個部門的考評。從考核結果的使用來看，沒有將績效考核與信息公開任務目標進行有機結合，績效考核結果對激勵和責任等方面的獎懲，影響十分有限。由于指標權重脫離重心，評估標準模糊抽象，加之評估信息渠道有限，考核評估的客觀、公正和公平難以實現。

2.績效評估主體單一，社會公眾被動參與

具體來看，政府信息公開的績效評估以體制內評估為主體，績效計劃忽視了公眾以及第三方組織的有機溝通與有效參與。在單一評估主體下，績效考核往往集中于問卷調查、隨機抽訪及行風評議等活動，評估往往存在信息不對稱、參與形式被動等情況。由于政府相關信息公布的非對稱性，公眾對政府部門職能、工作狀況、技術手段、測評操作監督不足，公眾多渠道、深層次的參與欠缺，導致政府績效評估內部化、形式化及暗箱運作，績效評估的應有功能得不到發揮。信息公開公眾利益表達渠道與途徑的缺乏，績效評價過程性溝通與結果性反饋的忽視，導致公眾、社會訴求信息難以得到傳輸與表達，由于忽略了社會認同與支持，形成單一性與片面性的績效計劃決策體制，直接影響評估結論的有效性。

3.評估配套體系不健全，制度化程度不高

總體來看，政府信息公開績效管理僅僅停留在初級階段，績效管理缺乏法律保障、制度基礎和激勵機制。因為缺乏統一的法律、法規和相關政策作為應用的法定依據，政府績效管理的職能配置、組織結構和運作機制等仍停留在原有的層次，績效管理的效用難以得到有效發揮。激勵機制直接影響公共部門工作人員的工作熱情和工作效率。合理激勵獎懲機制的缺位，給實施績效管理帶來了內部動力障礙。信息公開績效結果不能與行政、經濟方面的懲戒和激勵內容掛鉤，使很多考核評價指標只停留在提倡和號召層面，績效評估機制無法發揮其鼓勵先進、鞭策后進的作用。此外，政府管理體制仍然缺乏高素質和專門的績效管理部門和管理人員，使得績效管理結果應用存在局限性。

三、信息公開績效評估體系的構建

政府信息公開績效評估要堅持民主化、制度化、科學化的原則，密切結合新形勢下公共服務信息化、智能化、市場運作的發展趨勢，選取定性與定量相結合的評價指標，建立科學的管理流程、合理的管理目標和評價標準，構建一個全新的、具有雙向溝通和廣泛參與的新的績效管理體系。改進傳統績效管理過程中公眾參與不足、評估主體單一、信息權力失衡和相對保密封閉等缺陷，就要變封閉考核為開放考核，擴大績效管理目標設定、績效評價和績效改進參與主體的范圍，讓公共政策的對象——公眾對信息公開的滿意度進入績效考核過程，采用有效的評價方法和改進模式，尋求建立以政府為主導、公眾廣泛參與的服務型績效管理模式。

1.政府信息公開績效評估指數的制定

政府信息公開績效評估模式的重心在于評估信息公開質量效能和公共服務效率，并圍繞評估體系的內容設計、評估主體的組織實施和指標體系的操作方法等方面開展指標設計與執行。信息公開績效評估體系框架分為構建原則、指導方針、主要內容和評估體系實施等多個要素流程，按照績效計劃、績效執行、績效監督和績效糾正的結構，結合公眾滿意度影響因素，以日常評估、專題評估和用戶評估等多種形式，將評估內容轉化為多級指標體系，對信息公開質量和效益進行全過程的評估。

其一，績效指數制定原則。信息公開績效評估指標體系要具有科學性、導向性、公平性、獨立性、量化性和可操作性。指標體系在對以往評估系統進行全面總結的基礎上，整合評估內容，調整評估指標的分值設置，采取注重過程和結果的原則，提高指標設計的合理性、科學性和內容相關性，使其真正發揮凸顯的效率性價值、指導政策目標和約束制度執行的作用。(1)指數的設定要定性與定量相結合。信息公開服務性質和服務內容決定了其績效目標設定要定性與定量相結合，相關指標對應的評價標準具體化、定量化，問卷調查要有管理與服務人員、基層單位和普通民眾的參與，接受專業統計調查部門的指導，并引進媒體等社會監督力量，通過科學地設定統計分析相關標準，做到系統全面，又切實可行，便于考核評估；（2）指數的設定要體現層次性。績效評估考核根據信息公開工作人員崗位性質以及被考核者不同級別、工作內容、服務狀況制定考核調查表，綜合分析影響指標內容的各種因素、考核者的主觀意識、行政層級狀況以及參與者利益權衡等，建立分類、分級、量化的綜合績效考核流程。根據組織層級和規劃時間長短，圍繞總體戰略目標、部門戰術目標和基層操作目標，分為一級指標、二級指標、三級指標三個層次；（3）指標的設定要體現經常性評估與專題評估的結合。一方面，通過將績效考核貫穿于信息公開日常管理的全過程，按日記實、月小結，季度考評的方式加強績效跟蹤；另一方面，依據單位主要職責，集中于信息公開中的關鍵節點上，結合“監督保障制度”、“主動公開信息”等年度信息公開建設的側重方面，選擇最具有代表性、窗口崗位、公眾關注事項和主要業務，開展針對特殊項目的專項測評。

其二，績效評估指數內容。績效評估指數的內容構成具體包括：（1）政府信息公開政務完備指數：反映政府部門為社會公眾提供信息公開服務的軟硬件基礎和人力資源狀況，通過綜合測試信息公開的硬件環境、軟件環境及其信息資源庫，運作的法律制度、法律規范、共享信息的范圍，以及維系信息公開良好運行的人員素質保證，衡量政府信息公開開展的物質基礎和制度環境。包括設備設施指數，電子公開評估指數，規章制度指數、人力資本指數等；（2）政府信息公開公眾滿意度指數：反映以政府信息受眾群體為中心的服務定制過程，該指標以公眾參與為中心，全面分析影響公眾滿意度的因素及其后果。其中，采取問卷調查和電話訪問，包括入戶調查和網絡電子化問卷填寫，調查內容包括在線服務情況、公眾參與、公眾認知等方面，從服務對象處獲取用戶滿意度信息，包括公眾感知質量指數、感知有用指數、感知易用指數等。（3）政府信息公開組織實施指數：反映服務提供過程中的前臺和后臺的運作情況，分為信息公開發展戰略、各部門服務規劃、服務策略選擇和服務管理，包括績效管理組織機構、管理體制和監督體制的設計等，體現了政府在績效管理過程中發展戰略、人員組織與績效管理各階段職能的耦合，意味著績效管理功能應該分布在政府組織的各個管理層次中。包括策略任務完成指數、服務反饋指數和執行監督指數。（4）政府信息公開效益衡量指數，該指標關注的是組織產出和目標之間的關系，是指在適當考慮質量的前提下盡量減少投入，使一定的投入得到最大產出。包括單位成本內信息傳播量指數、單位成本內信息認知度指數以及單位成本內信息接收度指數等。

2.政府信息公開績效機制的實施

績效實施是實現績效目標和計劃的重要過程，也是績效評估的基礎。績效目標設定以后，要進行有效的分解和實施，形成明確的領導機構、部門責任、崗位責任、工作制度和工作流程。信息公開績效落實要擺脫傳統的領導主持、部門主導、內部操作、自我考核的運作模式，貫徹并實施民主化、社會化的績效實施方式，著眼于增強績效核查的中立性、公信度，組建由社會公眾代表、媒體代表、相關社會組織代表、績效專家、監督監察部門等構成的績效核查認定部門，通過現場訪談、數據調查和項目跟蹤等方式，對被信息公開相關部門及人員的職責、服務、態度、效率和效果等情況進行全面總結，并將相關數據和信息通過一定的統計方式進行綜合和計算，通過應用綜合評價方法得到量化的評估結果，確保客觀全面地反映政府及其部門的績效實施情況。

政府績效管理活動幾乎涉及政府組織活動的全過程，即從戰略制定、政策設計、服務流程、服務實施到公眾滿意度調查等全方位的活動。在推進信息公開績效管理的過程中，應加快推進配套制度改革，通過完善單位信息發布、公示體制，健全信息跟蹤、反饋的規章制度，建立公眾本位服務意識和實施電子政務等內容，建立并實施系統化的信息公開流程管理，確保信息管理各職能與政府管理改革和流程協同優化。為了避免績效評估流于形式，在政府及工作人員的年度考評中，建立針對信息上報、信息制作質量和效率的考評機制，以考評為手段，以評估帶動服務的優化和完善，促進政府電子政務深度運用，實現對政府政務信息全過程的公開透明。

以建立電子化信息公開績效管理體系為目標，對政府傳統的運作機制和工作流程進行整合，剔除不適應電子化管理要求的運作機制和工作規范，構建傳遞迅速、方便快捷、互動融合的工作流程。績效評估機構引進和利用先進的信息處理技術，逐步形成適當規模的績效評估數據庫，為評估各類信息公開項目的投入水平、效益狀況和影響狀況，開展歷史的、橫向的分析比較，保證評估工作的持續有效發展。要建立電子化績效政務體系網絡，設立專業人員負責管理的營運機構，統一信息存儲、交換、傳遞的代碼標準、安全標準和術語標準，協調各部門的電子績效信息資源共享，實現電子化績效管理的共建共享。

3.政府信息公開績效結果的反饋

績效評估結果的公開和反饋是政府績效管理的關鍵，是促使政府各部門在共同的目標下協調一致，并使管理者和被管理者之間實現有效溝通的關鍵舉措。信息公開績效管理要想真正有效地發揮激勵、監督、導向作用，就必須反饋并及時公開績效評估結果，使之納入單位信息化公開工作的有機組成部分。績效反饋一方面要重視組織內部溝通，將評估結果通過各種途徑反饋給被評估部門，另一方面，還應加強外部溝通，建立評估結果的公示制度，將公眾關心的信息通過廣告、公共宣傳、公告等適時向外界發布，接受公眾監督。與此同時，還應積極暢通民情、民意反映渠道，通過建立以群眾滿意度為導向的服務體系，對工作人員進行績效導向的公共服務意識培訓，從思想認識和業務技能方面全面進行轉變，進而不斷改善自身的服務能力和服務質量。

績效反饋應當保證評估結果是高度公正和透明的，任何組織和個人都可以在政府網站及其相關部門查詢到績效評估結果，協助并監督政府改善管理和提升公共服務質量。信息公開績效管理部門應當定期向公眾提供高質量的機構績效信息，并擁有一個政務范圍的績效信息數據庫，每季度一次向公眾報告每一機構的績效目標實現的數量與百分比，并專門提供一個用戶容易掌握和使用的在線通道，通過該通道人們能夠查看每一個部門、機構、項目的任何一項績效指標，也可以察看這些組織或項目的每一個目標的績效結果。

4.政府信息公開績效評估后的改進

績效管理的最終目的是要充分運用評估的結果，采取有力措施，進行績效改進和提升。針對績效評估結果，要運用科學的方法進行深度分析，深入查找評估結果反映出的薄弱環節和不足，剖析績效滯后產生的各方面原因，研究改進績效管理的有效做法。在信息公開績效管理的實施過程中，要堅持“顧客導向”的原則和理念，秉持公共服務質量這一核心，運用科學的思想、理論與技術體系全面地改造政府運行系統，即通過對政府組織系統的分析與診斷，在服務改進、流程再造、運作管理和質量管理優化的基礎上，重新整合公共資源，改善和提高運作效率。按照提高效能和公眾服務滿意的指導原則，根據公眾需求和績效評估的主題，突破部門之間的業務界限，實現對原有政務流程進行清理、簡化、整合，以此加強政府行政體制流程改造，加快信息公開政務體系建設。

政府信息公開績效管理更要與機構的戰略規劃、政府財政預算改革結合起來，在預算配置方面強化績效結果導向，將預算撥款與各部門績效緊密聯系起來，注重加強對財政資金支出的績效審計，從成本、效率、效益三個角度來改進政府信息管理系統。評估結果分析之后，要綜合運用管理學范式和經濟學范式的改善方法，有針對性地制訂整改措施，對存在的問題予以及時糾正，形成績效管理系統的良性循環。績效評估結果與激勵機制以及問責機制的結合是績效評估機制發揮預期功能的保障。要建立合理的績效激勵和懲戒機制，按照鼓勵干事創業、嚴格獎優罰劣的原則，使考核結果與干部使用、立功受獎、工作經費、年終獎金發放掛鉤，與新增地方性補貼發放掛鉤。對有突出貢獻、績效顯著的部門及個人，給予物質、名譽以及組織人事獎勵，對績效評價較差的部門和個人給予通報批評或責任追究，以保證績效管理持續改進和提升。最終，通過內部競爭壓力與外部導向強化，提高績效意識和實際管理效能，構建和實施準確迅速的反饋機制和及時有效的糾錯機制，確保績效改進渠道的暢通。