城市社區治理的政策工具選擇機制研究

葉良海

（廣西民族大學管理學院，廣西 南寧 530006）

城市社區治理的政策工具選擇機制研究

葉良海

（廣西民族大學管理學院，廣西 南寧 530006）

從城市社區管理到社區治理意味著一種從管理到服務的理念轉變。依據政府行政力量和社區自治力量的大小，可以將城市社區劃分為治理缺陷型、政府主導型、合作型和自治型社區。城市社區治理的政策工具選擇受制于取決于政府行政力量和社區自治力量兩個變量的大小，不同類型的城市社區治理在選擇政策工具時需要結合實際情況進行抉擇。

城市社區；社區治理；政策工具選擇

十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。社區作為社會最小的地域組成單位，推進社區治理能力的提升，對架構現代化的社會治理體系，提升國家治理能力和治理水平有著重要的意義。政策工具是以政府為主體的公共機構實現一定的公共治理目標而采取的各種手段、措施和方法的總和，在社區治理中運用一定的政策工具，能更加容易實現治理的目標。本文的用意在于分析不同城市社區的特點，構建社區治理的政策工具選擇機制。

1 問題的提出：從城市社區管理到社區治理

自1887年德國社會學家滕尼斯創造出“社區”一詞以來，眾多學者對它進行了研究，其的概念內涵得到了不斷豐富，以至于與滕尼斯對社區的定義無論從內涵上還是外延上都相去甚遠。這些觀點歸納起來不外乎分為兩種：功能主義的觀點和地域主義的觀點，前者認為社區是由共同目標和共同厲害關系的人組成的社會團體，即功能社區；后者認為社區是在一個地區內共同生活的有組織的人群，即地域性社區[1]。我國大部分學者采納了地域主義的觀點。而城市社區是相對農村社區而言的社會區域共同體，具有獨特的特征：人口密度大、經濟活動和社會機構復雜、社會生活設施完善、精神文化生活豐富、生活節奏快[2]。2000年12月中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出：“目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。”因此，城市社區的界定主要是國家和政府為了方便服務和管理而設立的行政社區[3]。

社區治理的說法起于新公共管理理論以及治理理論在社區管理活動中的運用，在十八屆三中全會后更是把社區治理上升為國家層面的涵義。城市社區管理是以傳統的單位制管理為主、街居制為輔的模式，而城市社區建設（治理）則是伴隨著政府能力有限和社會資本下降與喪失雙重背景下出現的潮流[4]。從社區管理到社區治理則意味著以下變化：（1）主體的多元化，社區管理的主體是以政府為主的公共機構，而社區治理強調公共機構在治理過程中的“元治理”角色，更要發揮公共機構與私人機構的合作。（2）手段和方式的多樣化，社區管理主要應用政府的政治權威發布命令、公布政策，對社區事務實行自上而下、單向度的管理。而社區治理則通過合作、協商、伙伴關系、合同承包、特許經營、自由市場、志愿服務和家庭服務等方式為社區提供公共服務和產品。（3）組織網絡的自主化，社區管理根據委托代理關系，按照責任制度實行層次分明的分工網絡，而社區治理則強調社區內所有組織和個人建立縱橫交錯的合作網絡。總得來說，從社區管理到社區治理，意味著從管理到服務理念的轉變。

2 城市社區類型及其特征

在借鑒其他學者對城市社區類型劃分的研究成果基礎上，本文依據政府行政力量和社區自治力量為對比標準，將城市社區劃分為四種類型：政府主導型、合作型、社區自治型和治理缺陷型社區。

2.1 治理缺陷型社區

治理缺陷型社區是指政府行政力量和自治力量都薄弱的社區，在城市中多為棚戶區、廉租房社區以及城中村、城鄉結合部的社區等。在這類社區中，居住環境較差、治安混亂、違法犯罪現象突出，居住者多為老居民以及收入低下者。由于治理難題較多，政府盡管想采取措施去治理，但是由于效果不明顯，政府的治理措施持續性差。同時，由于本類型社區的成員普遍文化素質不高，人情關系復雜，因此自治能力也十分低下。在國家力量和社會力量的對比中屬于“弱國家弱社會”，因此被稱作治理缺陷型社區。

2.2 政府主導型社區

即傳統型社區，政府行政力量強，政府組織是社區治理的主體，并主要通過行政管理方式為主要手段對社區居民生活進行管理并提供各種服務。同時，社區自治力量比較弱，社區居民的政治參與意識差。在這種社區中，從城市政權到街道辦事處、社區居委會等政府權力結構層級分明，并通過單位制發揮重要的作用，在國家力量和社會力量的對比中屬于“強國家，弱社會”類型。

2.3 合作型社區

合作型社區是政府行政力量和社區自治力量都很強的社區類型，政府組織與社區自治組織、各類社會組織共同管理社區事務。值得一提的是，在該社區中，社區自治力量仍處于發育的初期，遠沒有達到社區自治的要求，因此離不開政府的推動[5]。在社區資源的提供上，政府組織也比自治型社區更加積極，并且政府資源占據了重要部分。合作型社區是自治型社區的過渡形式，其理想的演變是自治型社區模式，政府盡可能少地從事社區管理事務，從社區管理瑣碎的事務中解脫出來。合作型社區在國家力量和社會力量的對比中屬于“強國家強社會”類型。

2.4 自治型社區

自治型社區中社區自治力量強大，社區自治組織和各類社會組織從事了社區治理的絕大部分事務，普通居民也能通過參與社區管理活動并產生影響。同時政府組織給社區提供了必要的支持。政府一方面為社區提供必要的資源，另一方面又鼓勵和支持社區從外界汲取資源。從城市地理空間上來看，自治型社區一般位于城市黃金地段和學區周邊，居住者多為城市白領，因此其成員文化水平普遍較高，從而具有較強的自治能力。自治型社區在國家力量和社會力量的對比中屬于“弱國家強社會”類型。

3 基于不同城市類型的政策工具選擇

政策工具是實現政策目標的各種手段和方式，是連接政策目標和政策行動的機制，每一種政策工具都有明確的目標導向。本文中的社區治理的政策工具是政府及其派出機構（街道辦）為實現與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務，為社區居民提供公共產品和服務的手段和方式。政策工具的選擇受制于許多因素,政策工具選擇的網絡途徑認為政策工具選擇是政策網絡中利益相關者之間互動、反復博弈和平衡的結果[6]。因此，政策工具的選擇必須根植于一定的政策環境，面對由觀念體系、風俗習慣和利益支配的政策共同體來對政策工具進行選擇，在政策網絡中相異的目標群體中分配政策價值和利益。本文認為，城市社區治理的政策工具選擇受制于取決于政府行政力量和社區自治力量兩個變量，通過分析兩者在城市社區中的大小，探討如何對政策工具進行選擇。

3.1 治理缺陷型社區：基礎性的強制性工具為主，完成社區有序化目標

治理缺陷型社區是政府行政力量和自治力量都很薄弱的社區，在這類社區中，各種環境錯綜復雜，政府行政力量難以深入，政府沒有足夠的能力對社區事務進行管理，各類社會問題難以解決，因而各類行政案件和刑事案件都比較多，成為政府頭疼的“頑疾”區域。同時，這類社區的成員素質普遍不高，自我管理和自我服務意識薄弱，公地悲劇現象突出。這就首先需要強化政府的權威，運用制定法規、管制、直接提供等強制性政策工具，理順社區內各種利益糾葛，化解群眾之間、群眾和政府之間的矛盾，不僅可以有助于維護社區的穩定，而且可以促進社區進入良性發展的軌道。同時，要鼓勵、引導和支持社區居民成立各種自我管理的機構和組織，培育社區自治力量，引導社區治理進入一個良性循環當中。

3.2 政府主導型社區：中性的強制性工具為主，培育自愿性政策工具

政府主導型社區是政府力量較強大的傳統社區，政府在社區治理中發揮著重要的作用，為社區的居民生活提供各種公共產品和服務。但是這類社區的自治力量仍比較薄弱，社區居民的自我服務意識差，對政府的服務有嚴重的依賴性。因此，在此類社區中自愿性政策工具不利于發揮社區治理目標的達成。但由于政府的行政力量較為強大，社區主體和價值也比較單一、數量不多，政府可以直接推行強制性政策工具的運用，如管制、公共企業、罰款、設立法人、直接提供等。但是，從長久來看，為了節省行政成本和支出，政府應當培育各種社區機構，把一些養老、看護幼兒等職能交付給社區組織和家庭鄰里。增強政策工具的多元化，構建新型有活力的社區。

3.3 合作型社區：混合性政策工具為主，加強多種政策工具的組合使用

合作型社區是政府力量和自治力量都很強大的社區，一方面由于這類社區的重要性，政府投入了比較的人力物力財力去治理，另一方面，社區成員又有足夠的財力去成立自我服務、自我管理的機構。這時，社區治理過程中，政府可以扮演導航者的角色，采取混合性政策工具，例如簽訂契約、特許經營，加強政策工具的組合使用，與社區自治組織和社會組織形成合作伙伴關系，利用充沛的社會資源來實現社區治理的目標，提高社區居民的生活滿意度，保持社區生活的活力。

3.4 自治型社區：自愿性政策工具為主，適當發揮政府的支持性作用

在自治型社區里，社區成員的自我服務、自我管理的意識比較強，并且維權意識和行動比較積極，成立自我管理的組織，對本社區的公共事務進行管理。這時，政府只需扮演催生者的角色，為社區治理提供支持性的政策，如發布信息、政府獎勵和能力建設等，采用自愿性政策工具，讓社區成員以及社區自治組織、社會組織等自治力量來執行公共政策，

以達到自我服務和自我管理的效果。

4 結語

綜上所述，本文認為在治理缺陷型和政府主導型的兩類社區中，適宜采用強制性政策工具，但從城市社區治理的長久目標和價值取向來看，政府應當積極培育社區自治力量，將來可以更多機會運用自愿性政策工具來達到社區治理的“善治”目標。而合作型城市社區與自治型社區是城市社區演化的理想方向，應當盡可能多得運用混合性政策工具和自愿性政策工具。城市社區治理是新時代提出的一個命題，其根本目標是培育社會資本，調動社區活力，形成國家政權和公民社會的良性互動，在城市政府和社區自治組織之間建立起合作伙伴關系。城市社區治理的政策工具選擇務必走向多元化、高效化，采取多樣政策工具組合，從而提高城市社區的治理水平。

[1] 姜振華,胡鴻保.社區概念發展的歷程[J].中國青年政治學院學報,2002,21(4):121-124.

[2] 顧朝林,甄峰,張京祥.集聚與擴散——城市空間結構新論[M].南京:東南大學出版社,2000.

[3] 秦瑞英.城市社區演變與治理[M].北京:經濟科學出版社,2012.

[4] 趙盂營,王思斌.走向善治與重建社會資本─—中國城市社區建設目標模式的理論分析[J].江蘇社會科學,2001,(4): 126-130.

[5] 魏娜.我國城市社區治理模式:發展演變與制度創新[J].中國人民大學學報,2003,(1):135-140.

[6] 嚴強.公共政策學[M].北京:社會科學文獻出版社,2008.

Research on the choice of policies tools in urban community governance

From the urban community management to community governance means the transition of concept from management to service. According to the size and the power of the governments and autonomous communities, the city's communities can be divided into urban community governance defects, the government-oriented ones, cooperative and autonomous communities. The choice of the cities' governing policies is determined by tow variables: government administrative power and community autonomous power, thus the choice of city and community's governing tools should be made concerning the real situations.

urban community; community governance; the choice of policies tools

C916.2

A

1008-1151(2015)03-0215-02

2015-02-12

廣西民族大學研究生教育創新計劃“城市社區治理的政策工具選擇研究”（gxun-chx2014022）。

葉良海（1989－），男，廣西賀州人，廣西民族大學管理學院2013級碩士研究生，研究方向為城市公共管理。