論學校辦學自主權實現的政府責任*

●郭 凱

論學校辦學自主權實現的政府責任*

●郭 凱

學校辦學自主權不是校長辦學自主權，也不是校長權力；不是純粹的學校管理自主權，也不是純粹的學校內部管理權；不是政府分權，也不是行政授權和行政委托。學校辦學自主權是一種復合權利（力）、法定權利（力）和公共權力。政府在實現學校辦學自主權中應該承擔承認的責任、尊重的責任和保障的責任。

辦學自主權；政府；責任

改革開放以來，學校要求“擴大”和“落實”辦學自主權的呼聲日益高漲，如何實現學校辦學自主權，大家見仁見智，歸結起來主要有兩種觀點，一種觀點認為取決于學校外部的教育治理體系和治理能力的建設，更具體地說，主要取決于政府與學校關系的處理，另一種觀點認為取決于學校內部治理結構和治理體系的建設，這是落實學校辦學自主權的前提。其中更多的學者認為學校辦學自主權的實現責任主要不在學校而在政府，本文循著這一思路，探討兩個高度關聯的問題，一是學校辦學自主權的性質，二是政府在實現學校辦學自主權中究竟該承擔什么樣的責任或者義務。

一、學校辦學自主權的性質

探討學校辦學自主權的性質是我們如何實現學校辦學自主權的邏輯前提。學校辦學自主權到底是什么，邊界在哪，目前并不清楚，有的甚至比較模糊或者存在認識上的偏差，因此有必要對這一基礎性的問題重新加以認識或澄清。

（一）學校辦學自主權不是什么

學校辦學自主權不是校長辦學自主權，也不是校長權力。當前我國學校的領導體制是校長負責制和中共基層黨委領導下的校長負責制，校長是學校的法人代表，因此個別學者特別是部分校長認為學校辦學自主權就是校長的辦學權力或者是校長權力。[1]盡管學校辦學自主權中相當一部分權力是由校長來行使，但并非所有辦學自主權都由校長直接行使，有些權力仍需由學校的一些內部職能部門或教師行使。《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第四章用七條的篇幅規定了高等學校擁有招生權、學科專業設置權、教學權、科研開發和社會服務權、國際交流合作權、機構設置和人事權、財產管理和使用權。同時第四十一條規定了高等學校校長六個方面的職權，即學校發展規劃、規章制度和年度工作計劃制定實施權；組織教學活動、科學研究和思想品德教育的權力；擬訂內部組織機構的設置方案、推薦副校長人選、任免內部組織機構的負責人的權力；聘任與解聘教師以及內部其他工作人員，對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分的權力；擬訂和執行年度經費預算方案，保護和管理校產的權力；章程規定的其他職權。從上述的規定來看，很顯然學校的辦學自主權更為宏觀，是學校作為法人所享有的權利，而校長的權力更為具體，是個人所享有的職權，兩者之間雖有重疊，但并不完全相同。

學校辦學自主權不是純粹的學校管理自主權，也不是純粹的學校內部管理權。應該來說，學校管理自主權并不等同于辦學自主權，辦學自主權的范圍比管理自主權更寬，它不僅涵蓋管理自主權，也包括教育教學自主權、科學研究（學術自由）權和服務社會的自主權。學校辦學自主權不僅僅是純粹的學校內部管理權，它還包括國家法律、法規的授權，因此學校不僅是一個管理主體，還是一個行政主體。《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第二十八條規定，學校及其他教育機構擁有八項權利（力）：按照章程自主管理；組織實施教育教學活動；招生學生或者其他受教育者；對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分；對受教育者頒發相應的畢業證書；聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；管理、使用本單位的設施和經費；拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉。這八項權力中，實際上可以分為兩類：一類是學校純粹的內部管理權，如組織實施教育教學活動等，另一類則是屬于行政權力，如招生權、教師聘任和處分權、頒發證書權、學生處分權等，當學校行使這些權力的時候，具備明顯的單方性、專屬性、不對等性、強制性等特征。法律授予學校這些權力，表明學校是法律法規授權的組織，屬于行政主體，田永案、劉燕文等案件都表明了這一點。

學校辦學自主權不是政府分權，也不是行政授權和行政委托。一種通行的觀點認為，要實現學校辦學自主權，就得要求政府分權或行政授權。這種觀點似是而非。學校辦學自主權是學校及其他教育機構在法律上享有的，為實現其辦學宗旨，獨立自主地進行教育教學、科學研究、服務社會，實施教育教學活動的一種資格和能力。這種權力是學校基于確保其正常的教育教學秩序和遵循教育規律的需要，是學校本身固有并按照法律所享有的一種權力。政府分權包括橫向分權和縱向分權，橫向分權是指權力在行政、立法和司法之間的分配，縱向分權是指政治權力、財政權力、行政權力等在各級政府之間分配。學校不屬于政府部門，因此談不上政府分權。行政授權是指行政組織內部上級機關把某些權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級能夠在上級的監督下自主行動和處理行政事務，這種授權還是限于政府內部。行政委托是行政機關在其職權職責范圍內依法將其行政職權或行政事項委托給有關行政機關、社會組織或者個人，受委托者以委托機關的名義實施管理行為和行使職權，并由委托機關承擔法律責任。從現行學校行使部分行政權力來看，如果行使不當或違法行使，承擔法律責任的主體并非行政機關而是學校，由此可以看出學校的行政權力也不是基于委托。

（二）學校辦學自主權是什么

學校辦學自主權是一種復合權利（力）。首先，學校辦學自主權既是一種權力，也是一種權利，這是由權力與權利的關系所決定的。學校辦學自主權作為一種權利，要求相關義務主體必須承擔相應的義務和責任，這種權利實現之義務主要指向于政府，在日常教育生活中，我們經常聽到或看到學校辦學自主權受到政府干涉、侵犯或損害的情況。學校的招生、財務、人事等權利有時卻會受到政府的干預甚至侵犯，因此實現學校辦學自主權，必然要求政府不干預、不侵犯、不損害學校辦學自主權。學校辦學自主權作為一種權力，主要指向于學校內部的師生員工。為了維護學校的正常教育教學秩序和促進學生身心全面發展，一方面它要求師生必須服從學校的領導和管理，另一方面它又要求這種權力的行使以不得損害和侵犯師生的基本權利為底線。這對于政府來說，當學校行使辦學自主權損害或侵犯到師生員工的基本權利，政府必須監督乃至保護。其次，學校辦學自主權的一部分屬于學校內部管理權力，一部分兼有行政權力的特點。毋庸置疑，學校辦學自主權的大部分都屬于學校的內部管理權力，這種權力為一般社會組織所擁有，同時學校也有一部分辦學自主權帶有明顯的行政權力的特點。

學校辦學自主權是一種法定權利（力）。學校辦學自主權是一種按照法律規定而享有的權利（力）。盡管我們經常說學校應該有這樣或那樣的辦學自主權，但是這種權利仍然停留在應然層面，真正要落實辦學自主權，必須得有法律的規定，否則這種權利就缺乏合法性。當前我國《教育法》和《高等教育法》對學校和高等學校的權利做出了基本規定，但是這種規定非常籠統，仍不明確，經常導致學校辦學自主權的虛置，比如《高等教育法》規定了高等學校享有八個方面的自主權，雖然說是學校的自主權，但是學校有時候感覺仍不“自主”，為什么會出現這種情況？乃因為這些自主權并不具體，比如學校辦學自主權的范圍、程度和行使方式都是不明確的。特別是有些權利，政府與學校存在交叉或重疊的地方，一旦政府與學校的權力邊界沒有明確規定，那么權力擴張性的特點就會盡顯，正如孟德斯鳩所說的那樣，“有權力的人們使用權力一直到遇到有邊線的地方才休止”。[2]這種邊界的不確定往往會導致處于優勢地位的政府隨意地干預學校的一些內部事項。按照“有權利必有救濟”的原則，學校辦學自主權的實現必然離不開法律救濟，遺憾的是，當前學校辦學自主權的救濟途徑基本沒有規定，一旦學校辦學自主權受到侵犯或損害，無法獲得相應的救濟。同時學校辦學自主權作為一種法定權力，在學校內部主要指向師生員工，其行使程序和方式也應該為法律所規定和公開，這也是政府監督學校辦學自主權行使的法律依據。學校辦學自主權的內容和行使方式如果不具體、不明確，就很容易導致師生員工的合法權益受到侵犯，政府也很難按照合法性原則、合理性原則和正當程序原則對學校行使辦學自主權進行有效監督。

學校辦學自主權是一種公共權力。從學校辦學自主權的來源來看，正如盧梭所說的那樣，它來自于人民的讓渡，更具體地說，它來自于教育利益相關者的讓渡，特別是家長、學生和教師的讓渡。從學校辦學自主權行使的最終目的來看，它不是為了某個學生和教師，而是為了使全體教師、學生和學校都能得到發展。這種權力盡管是公共權力，但它還得由作為法定代表人的校長或者學校其他人員來行使，這種權力公屬與私掌的矛盾，決定了它的行使必須受到一定的限制、約束和監督，否則權力的行使可能會走向它的反面，不是促進教育事業發展的工具，而是有可能成為握權者謀取私利的手段。學校辦學自主權在學校范圍內還具有一定的支配性和強制性，根據辦學自主權，學校依法可以要求師生做什么或者禁止師生做什么，必須服從而不得違反，否則學校則可以對違反國家法律法規和校紀校規的師生給予一定的處分。一方面我們強調要“擴大”學校辦學自主權，但是另一方面我們又要“規范”學校行使辦學自主權。眾所周知，近年來學校行使辦學自主權經常存在不規范的現象，學生的受教育權、教師的基本權利受到侵犯的情況時有所聞。這就要求必須對這種權力進行有效的“監督”。應當指出，學校辦學自主權作為一種公共權力，它與政府的公權力有一定的區別，一旦法律明確規定了學校辦學自主權的法律性質，那么這些權力就與政府的公權力產生一定的分離，政府要求學校必須合法正當地行使。[3]

二、學校辦學自主權實現的政府責任

從上述對學校辦學自主權的性質分析來看，學校辦學自主權的實現與政府高度相關。正因為如此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）、《全面推進依法治校實施綱要》等一系列教育政策文件提出要“擴大”和“落實”學校辦學自主權，也都是指向于政府的。但是如何“落實”，語言不詳。《教育法》、《高等教育法》等法律對學校擁有的辦學自主權做出了規定，但是這兩部法律對相關義務主體包括政府的責任沒有做出任何規定。因此我們有必要對實現學校辦學自主權的政府責任譜系及其實現路徑進行探討。

（一）承認的責任

這是政府在實現學校辦學自主權中的第一層次的責任。一種流行的觀點認為，要落實和擴大學校辦學自主權，政府就應該放權和分權。政府為什么要放權，它的依據是什么，如果沒有法律規定，今天政府可以“放權”和“分權”，明天政府隨時有可能將權力集中和收回，我國教育發展的歷史表明了這一點。因此學校辦學自主權不應是政府想放就放，想收就收，而是應該由國家的法律予以明確規定，只有將學校辦學自主權在法律層面進行明確具體的規定，政府予以充分承認，這種權利才有可能得到實現。否則政府始終會認為，下放學校權力是一種施舍或者恩賜，不下放學校權力乃因為這種權力并不屬于學校而是屬于政府。當政府存在這種心理的時候，即使它將權力“放”給學校，它始終又會擔心學校能不能恰當地行使，一旦學校在行使這種權力的過程中出現一些差錯或問題，這種權力隨時會面臨被上收的可能。我們經常強調政府權力要下放，實際上每次一下放，然后再上收，政府集權不僅沒有松動，而是得到進一步強化，導致學校辦學自主權得不到實現甚至出現自主權萎縮。說到底，實現學校辦學自主權，首當其沖的要求我們必須改變傳統的行政思維方式或者管理思維方式，取而代之以法律思維的方式，以法律確認學校辦學自主權。

我們不能不承認我國相關的教育政策法規對學校辦學自主權的規定已經做出了很大努力，但是這些規定依然存在一些問題。一是對學校辦學自主權的規定存在虛化的現象。《教育法》第二十八條規定了學校擁有八項權利，《高等教育法》第四章規定了高等學校的辦學自主權，這些規定顯示了學校至少擁有哪些辦學自主權，但是學校如何行使這些辦學自主權沒有任何規定。這就容易導致規定的權利有可能會落空或虛化的情況。如學校的招生權、頒發證書權等，政府主管部門也會有此方面的權力，存在一些交叉，如果法律或法律實施細則不僅規定這些權利的內容，而且還進一步規定行使的程序和方式，那么既可以防止政府主管部門越權干預，也可以讓學校非常清楚地知道如何行使權利。《綱要》要求“落實和擴大學校辦學自主權”，并指出“政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任”。《全面推進依法治校實施綱要》則重申了要“切實落實和尊重學校辦學自主權”，要求政府切實轉變對學校的行政管理方式，嚴格依法行政，按照法律規定的職責、權限與程序對學校進行管理，規范行政權力的行使。同時強調政府要從具體的行政管理轉向依法監管、提供服務轉變，減少過多、過細的直接管理活動。可以說，這些規定更多的是一種對學校辦學自主權的宣示，對于如何落實學校辦學自主權的規定語言不詳，實際內容和可操作的辦法不多。二是對與學校辦學自主權相對的政府權力沒有做出規定，政府權力的范圍不清晰，尤其是政府在對學校行使監管權力時，這些權力行使的程序不明確，同時也沒有就政府對學校的監管權力做出一些禁止性規定。為什么要強調政府權力的約束和限制？因為政府權力的約束和限制，本身就意味著對學校辦學自主權的尊重與承認，否則學校辦學自主權有可能會陷入被政府權力侵犯的危險之中。三是沒有設定學校辦學自主權的法律救濟途徑。沒有救濟，就沒有權利，因此必須為學校辦學自主權設定必要的相應的法律救濟途徑。

（二）尊重的責任

這是政府在實現學校辦學自主權中的第二層次的責任。這種責任要求當學校辦學自主權一旦為法律所規定，政府就不得干涉、限制、妨礙、侵犯和損害，必須對政府的權力進行約束和限制。這是政府之于實現學校辦學自主權的不作為的消極義務，換言之，學校辦學自主權是一種免于政府干涉、妨礙、侵犯和損害的自由和權利。

依法行政是行政權尊重義務的最基本要求，行政權與行政機關對基本權利的尊重義務主要表現為行政機關不得在法律尚未作出規定情況下直接作出規定或采取行為，侵犯基本權利與自由。[4]對學校辦學自主權的尊重責任首先要求行政機關依法行政，依法行政原則包括法律創制、法律保留和法律優越。其中法律創制是指法律對行政權的運作具有絕對有效的拘束力，政府在行使行政權力時不得超越于法律規定之外，即無法律規定不得而為之，也就是說政府必須嚴格按照法律的規定來行使行政權力。除此之外，為實現學校辦學自主權，行政機關還必須遵循行政法的其他基本原則。這些原則包括越權無效原則、比例原則、正當法律程序原則、行政公開原則、行政公正原則、行政公平原則等。越權無效原則是指行政機關必須在法定范圍內行使行政權力，一切超越法定權限的行政行為無效。比例原則則強調行政機關實施行政行為、行使行政權力時必須兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，盡可能使目標和權益處于適度的比例。政府在對學校行使監管權時，一方面要考慮采取有效的手段來達成行政目標，另一方面當有多種手段可供行政機關選擇時，行政機關應該選擇一種盡可能使學校權益受損最小乃至不損害的手段。正當程序原則要求行政機關在實施行政行為時必須說明理由，給相對人陳述和申辯的機會，在牽涉到相對人重大權利或基本權利方面甚至要舉行公開的聽證會。[5]

尊重學校辦學自主權除了要求政府遵循行政法的基本原則，同時也一定要讓干涉、妨礙、侵犯和損害學校辦學自主權的政府及其相關責任人受到法律的制裁，否則政府的尊重責任也會落空。法理學告訴我們，法律規范如要得到執行，必須具備三個彼此關聯、必不可少的要件，一是假定，即法律規范適用的條件和范圍，二是處理，即行為準則，也就是法律規范要求的作為與不作為，三是獎懲，即人們作出或不作出某種法律規范規定的行為時，在法律上引起的后果。當前國家相關法律規定了學校享有辦學自主權，與此相對應的政府到底應該做什么、不做什么，并未規定，更為要緊的是，當這種辦學自主權受到政府侵犯時政府應該承擔什么樣的法律責任根本亦未規定。應該說，強調落實和擴大學校辦學自主權的法律和政策文件已經不少，為什么總是很難落實到位，其中很重要的一個原因是政府干涉、侵犯和損害學校辦學自主權不能和沒有受到法律制裁。因此落實學校辦學自主權，需要國家對相關法律法規進行修改和完善，規定政府侵犯辦學自主權所應負的法律責任。

（三）保障的責任

這是政府在實現學校辦學自主權中的第三層次的責任。學校辦學自主權的實現僅僅依靠政府的不干涉、不妨礙、不侵犯、不損害是遠遠不夠的，它還必須要求政府采取積極措施，為學校辦學自主權的實現提供和創造各種有利條件與環境，這是政府在實現學校辦學自主權中的保障責任，也是政府之于實現學校辦學自主權的作為的積極義務。

《綱要》指出，政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任。這表明政府的角色不僅是一個監督者，也是一個服務者。政府只有扮演好這兩種角色，才能充分保障學校行使好辦學自主權。首先政府是一個服務者。作為服務者，政府必須改變傳統的“管”的思維方式，從直接管理走向宏觀管控。政府作為監管者，手中掌握著大量的資源，這些資源不能成為政府直接插手學校事務的工具和手段，而應該成為學校行使辦學自主權的重要資源和條件。政府對學校提供的資源包括物質資源、制度資源和服務性資源。物質資源最主要的是教育經費，它是學校行使辦學自主權的物質基礎，制度資源主要包括國家的教育法規和教育政策，它是學校行使辦學自主權和界定政府權力邊界的重要依據和標準，服務性資源包括政府提供的教育信息、教育咨詢、教育規劃、教育培訓等，它是學校行使辦學自主權的重要條件。《綱要》在《高等教育法》的基礎上，第一次提出了高等學校擁有自主制定學校規劃并組織實施的權利、自主確定內部收入分配的權利、自主管理和使用人才的權利，這些權利恰恰是學校最核心的權利。政府要為學校行使這些辦學自主權提供足夠的教育經費、實物資源、制度資源和服務性資源。其次學校同時也是學校辦學自主權行使的監管者。歷史上我們曾經陷入權力收放的惡性循環，實際上政府擴大學校辦學自主權本身沒有錯，問題的關鍵在于政府缺乏必要的適當的監管。政府既不能不管，也不能亂管。我們經常說政府應該管好該管的，不要管不該管的。什么是該管的？我們認為政府應該管好辦學的方向，要真正使教育為培養人才服務，教育為我國社會經濟發展服務，同時要求學校真正按照教育發展規律和人才培養規律行使辦學自主權，怎么樣管好方向，最主要的就是“定規則”。什么是不該管的？我們認為凡是學校怎么發展、教師如何發展、學生如何培養等學校內部的事務都應該由學校來管理，政府不應該干涉或直接管理。當前無論是高等學校還是中小學校，他們都感覺到學校的一些核心辦學自主權并不充分，比如學校人力資源管理的權利，高等學校教師職稱的評審和職務聘任，政府人事部門和教育行政部門都要管，每所學校教師的職務數量比例都框得死死的，政府不僅定職務評審的標準，而且直接組織職務評審，許多中小學教師的錄用直接由教育行政部門說了算，不想要的出不去，想要的卻進不來。政府如何監管？還得回到依法行政的軌道上來，政府行使監管權必須遵循“法無授權即禁止”的原則，即政府監管什么、不監管什么，都由法律說了算。近年來中央和地方政府都在不斷削減行政審批事項，同時公布保留的行政審批事項，凡是保留之外的一律不得設立審批，這實際上是在對行政權力進行約束和防止行政權力的濫用，同時也是對權利的一種保護。政府只有做到依法監管，才能保障學校合法行使辦學自主權和有效防止政府監管權的濫用。除此之外，政府還應該是一個保護者。也就是說，當學校辦學自主權受到政府之外的其他組織或個人的侵犯和損害，政府應該承擔起保護學校辦學自主權合法行使、免受侵犯和損害的責任，這種保護也是政府保障責任的一個很重要的組成部分。

[1]多篇論文都持此種觀點。如肖嘯空.理順政校關系，落實辦學自主權[J].繼續教育研究，2001（1）；朱正威.擴大學校的辦學自主權勢在必行[J].人民教育，1993（1）.

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深譯.上海：商務印書館，1961.156.

[3]畢穎慧.我國高等學校辦學自主權的法學透視[J].理論學刊，2007（10）.

[4]杜承銘.論基本權利之國家義務：理論基礎、結構形式與中國實踐[J].法學評論，2011（2）.

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法（第五版）[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2011.67-77.

（責任編輯：曾慶偉）

*本文系廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2011年度一般項目《安全視野下的義務教育學校規模研究》（項目編號：GD11CJY05）和2012年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目《安全視野下的義務教育學校辦學規模研究》（項目批準號：12YJA880036）的階段性成果。

郭 凱/廣東第二師范學院教育學院教授，副院長，教育學博士。主要從事教育政策、教育法規和學校管理研究