城市交通擁堵問題治理研究綜述

吳 肖.丹.山黃科鳴

（1.廣西民族大學管理學院，廣西 南寧 430004； 2.廣西建設職業技術學院，廣西 南寧 530003；3.中國科技開發院廣西分院，廣西 南寧 530022；4.中國-馬來西亞欽州產業園區管委會，廣西 欽州 535000）

城市交通擁堵問題治理研究綜述

吳 肖1.丹2.山3黃科鳴4

（1.廣西民族大學管理學院，廣西 南寧 430004； 2.廣西建設職業技術學院，廣西 南寧 530003；3.中國科技開發院廣西分院，廣西 南寧 530022；4.中國-馬來西亞欽州產業園區管委會，廣西 欽州 535000）

隨著城市化進程的加速，城市公共交通也有了長遠的發展和改善，目前，我國傳統、單一的地面交通體系已經轉變成了多功能、復合式的多元交通體系，但城市交通擁堵問題卻日益嚴峻。筆者認為，城市交通發展滯后于城市發展，國家治理理念滯后于社會發展，政府服務理念滯后于公共交通需求，是造成城市交通擁堵的根本原因。文章通過文獻分析和比較研究，對城市交通的內涵、相關理論、發展現狀、擁堵原因和治理對策進行了歸納和梳理，希望能為關注城市交通擁堵治理的學者和專家提供借鑒和幫助。

城市發展；交通擁堵；政府治理；對策

在建設法治政府和服務型政府的進程中，要推進國家治理體系和治理能力的現代化，這是全面深化體制改革和轉變政府治理理念的關鍵。在我國，城市交通問題由來已久，交通擁堵、交通事故層出不窮，公共交通問題和停車問題也逐漸凸顯，由此引發的社會問題和矛盾也日益尖銳，這不僅制約了經濟發展和城市化進程，更挑戰著政府的治理能力和服務效率。因此，在構建服務型政府和公民社會的時代背景下，城市交通問題，尤其是城市交通擁堵問題已成為政府治理和社會關注的重中之重，公共交通建設和治理是一個復雜的系統工程，在政府主導下，應該發揮政府、市場和社會等多元主體的作用，促進城市公共交通資源的最優化的合理優化配置，進一步實現使用公共交通資源的公平與平等，并達到公共交通資源的“帕累托最優”，這對于解決城市交通擁堵問題和促進公共交通發展的現代化和智能化，有著重大意義。

1 概念界定

1.1 城市交通

在19世紀20年代初，法國巴黎出現了世界上第一輛為城市公眾提供租乘服務的公共馬車，這標志著世界上城市公共交通的誕生。作為芝加哥學派代表人物之一，羅伯特·帕克認為，城市是一個有機的整體，其形成、發展和壯大有著自身的規律，城市交通作為城市發展的重要工具和載體，是由各種相互獨立、相互補充的交通資源而組成的整個城市交通體系網，是城市發展最基本的公共設施。[1]封雨晴認為，城市交通加速了整個城市人與物的空間位移，在固定基礎設施和可移動載運工具的前提下，促進城市生活由靜態向動態，由單一向多元化轉變的城市公共交通系統。[2]目前，狹義上的公共交通是指城市范圍內的各種公共交通的集合；廣義上的公共交通是指由貨運和客運組成，通過對內和對外交通，在城市運輸系統、道路系統和交通管理系統的指揮、協調和配合下，最大限度的實現人流、物流的集聚與分散的準公共物品。鄭祖武認為，城市交通建設是一個動態的發展過程，不僅要保障基本的人流、物流，鐵路、公路、水路和航空暢通，更要促進城市交通協調與可持續發展，即做到城市交通的安全、舒適；通達、有序；低能耗、低污染。[3]

1.2 交通擁堵

目前，交通擁堵已成為城市生活的常態，尤其在大都市區，客流、貨流高度集中，車多擁擠、交通事故頻發且車速緩慢等現狀給城市交通治理帶來了嚴峻的挑戰。美國芝加哥交通部認為，30%以上的車輛停滯在道路上的時間超過五分鐘被認為是交通擁堵；日本建設省認為，道路擁堵時間超過十分鐘或者道路擁堵長度超過1000米被稱為交通擁堵，在高速公路上，車速低于每小時10千米，且不斷反復停車，持續時間超過15分鐘，被認為是交通擁堵。[4]劉南,陳達強認為，在特定的時間和空間范圍內，交通人員、車輛及其載體在交通運輸過程中出現的停滯現象，主要是由于交通供給量不足、交通主體行為不當和突發事件、自然災害等造成的。[5]我國交通部認為，在無信號燈的交叉路口，車輛停止距離超過 250米；在有信號燈指示的交叉路口，信號燈三次顯示綠燈，而車輛仍舊沒有通過交叉路口，或者車輛停止距離超過1000米的情況，成為交通擁堵。[6]綜上所述，交通擁堵是指交通運輸不順暢、停滯等問題，并給行人、車輛和貨物造成路中停滯、遲緩現象，造成人們生產、生活和出行不便等病態的社會狀況。

1.3 政府治理

在20世紀90年代，“治理”這個政治術語，已逐漸被西方學術界認可和接受，并認為是統治的“替代品”，政府的角色由統治到治理，由管理到善治的轉變。威格里·斯托克認為，在公共領域中，政府治理包括三個方面：即公共層面的治理，新公共管理層面的治理，國家管理層面的治理，其目的是促進各方力量最有效率和效果的實現公共資源的優化配置。[7]羅伯特·羅茨認為，政府治理不同于有序條件的統治，而是采取新的方法和方式來統治社會的治理，其內容包括六個方面，即最小國家管理的治理，公司管理的治理新公共管理的治理，善治的治理，社會—控制體系的治理，網絡組織的治理。[8]俞可平認為，政府治理不是循規守矩的規則，而是一種動態協調的活動過程；不是控制和正式的制度，而是協調和持續互動的管理；不是政府機關單方面的管理，而是由政府部門、公民組織、各利益集團等多元主體的協商管理。[9]隨著社會的發展和公民需求的提高，政府治理總是根據形勢和國情需要而賦予新的內涵，它是政府對各種利益的調節和分配，對公共領域和社會事務的治理，是由政府治理理念、治理結構和治理方式與模式的集合。[10]

2 城市交通擁堵的現狀研究

城市交通擁堵不僅是城市化進程中的必然問題，更是亟待解決的社會問題，目前城市道路交通容量過低，傳統的道路規劃和設計弊端日益顯露，居民出行機動化率增加，小汽車增多，道路網絡布局不合理和交通管理落后等現狀，嚴重制約了城市交通發展智能化和現代化的進程。

2.1 城市交通擁堵問題嚴重

隨著城市化和工業化進程的加快，城市擴張加速、道路交通供求矛盾突出、汽車年產量和銷售量劇增等問題，加劇了城市交通治理的難度。我國機動車輛，機動車駕駛人數，機動車交通事故數量逐年遞增，據統計，在2013年底，我國機動車駕駛員人數高達 26955.93萬人，汽車擁有量高達12670.12萬輛，機動車交通事故數高達183404起，機動車交通事故死亡人數高達 55316人。[11]吳裕鋒認為，老城區道路建設不足和汽車數量激增，再加上相配套的基礎設施不健全，道路擁堵現象十分普遍，由于歷史和政治原因，城市的商業中心、政治中心和休閑、娛樂中心大多集中在老城區，老城區人口密集、車輛劇增，交通擁堵問題十分嚴重。[12]項園認為，土地資源的有限性和公民需求的無限性之間的矛盾日益擴大，且人均道路面積占有量低于國際標準。目前，我國人均道路面積占有量約為11平方米，國外城市為15～20平方米，且城市道路增長速度低于機動車輛增長速度，造成城市人均道路容量不斷減少的居民。[13]

2.2 城市交通設施發展滯后

毛瑞明認為，城市交通設施落后造成交通事故的比例高達 10%，交通設施不健全和管理理念滯后，交通設施設置不合理，道路施工不嚴格、質量不達標以及道路監管不到位、道路規劃和設計不科學等現狀造成了城市交通設施更新和發展滯后。[14]徐剛認為，交通設施資源供給不足，引起了交通管理的混亂和無序，尤其在商業街、餐飲中心和休閑娛樂中心，停車位缺乏，停車攤難，停車需求之大，造成城市交通設施服務落后，其次，交通體系的不完善，造成高峰期的公共交通工具過分擁擠、道路堵塞，公民對城市公共交通的實際需求大于城市道路的建設需求。[15]城市交通設施健全與否嚴重影響著公共交通體系的建立和完善，在中、大型城市，雖然經濟發展水平高，基礎設施健全，但交通擁堵現象尤為嚴重，因此，提高城市公共交通設施的服務水平，擴大人均道路面積的占有率，轉變公共交通的治理和服務理念，有助于緩解公共交通過度擁堵的局面。

2.3 城市道路容量嚴重不足

朱明皓認為，盡管我國每年的城市道路面積都在增加，但人口增長率以及交通的需求量大于現有道路的供給率，在對32個擁有百萬人口的城市抽樣調查中發現，就有27個城市的人均道路面積占有量低于全國人均道路占有量水平，在一定程度上，城市道路容量依舊供給不足。[16]谷坤耀認為，由于土地資源和城市用地的有限性，在車流量激增的情況下，城市道路的容納能力有限，尤其在上下班高峰期、周末和大型節日特殊時期，人均道路容量不斷降低，主干道、交叉路口等區域路段處于超飽和狀態，容易造成出行不便、交通事故頻發等問題。[17]劉治彥，岳曉燕認為，私家車數量的激增和城市軌道交通發展的滯后，給城市交通發展帶來了巨大的挑戰，造成人均城市道路面積容量不斷縮小。[18]因此，城市道路容量不足，人均道路面積占有量過低，不僅制約著城市的快速發展，更影響著整個交通體系現代化、智能化和標準化的進程。

3 城市交通擁堵的原因研究

隨著城市化水平的提高和城鎮規模的擴大，城市交通擁堵呈常態化、多元化和復雜化發展趨勢，其擁堵區域逐漸由城區向郊區，由老城區向開發新區擴展。因此，在構建服務型政府和創建和諧社會的時代背景下，城市規模、人口總量、汽車數量和道路規劃水平作為影響城市交通擁堵的重要指標，只有從根本上分析城市交通擁堵問題的根源，才能實現交通順暢、出行便利和安全舒心的城市交通體系。

3.1 城市規劃不合理

城市規劃作為城市建設和管理的龍頭，不僅關系到城市未來的發展和整體空間布局，更關系到城市規劃、城市建設和城市運行的綜合部署。城市交通規劃作為城市規劃的一部分，只有在城市規劃整體空間布局的基礎上，才能進行城市交通規劃和市政建設規劃。因此，城市規劃不合理，必然導致城市交通規劃體系不健全，造成各種交通設施在規劃、設計、布局和運行方面，存在交通擁堵的隱患。吳生波認為，由于城市的發展是一個動態、靈活的系統工程，在對城市整體空間結構進行設計的過程中，受到專業知識的有限性、科學技術的局限性和城市發展的復雜性影響，對城市規劃的長遠性、整體性和綜合性把握不足，造成城市發展的無限性和城市設計理念的滯后性之間的矛盾。[19]肖開滿認為，合理的城市規劃，不僅會加速整個城市化的進程，更會促進城市資源的優化配置，并為城市交通規劃提供了良好的契機，但城市規劃體制進程緩慢、城市土地資源利用不合理、城市規劃并沒有適應市場經濟和社會建設的需要，從而造成城市規劃整體布局不合理的現狀。[20]因此，在新形勢下，提高城市規劃和設計的理念，積極促進城市規劃與社會建設的協同發展，完善城市空間整體布局，為城市交通規劃做好鋪墊。

3.2 城市交通規劃體系不健全

孫喆認為，城市交通規劃是建立城市交通體系的基礎，大多數城市的交通擁堵問題，是由于交通規劃、設計片面，不合理，沒有從長遠的角度去看待一個城市的整體發展、綜合發展造成的。[21]不僅浪費了有限的公共資源，而且讓交通資源不能發揮最大的社會效用，并不利于交通資源的公平和有效配置，造成交通擁堵和引發交通事故。何玉宏，謝逢春認為，由于歷史和政治的原因，大多數城市規劃之初都是單一型的區域城市，但隨著城市人口的膨脹，城市道路必須向外擴展和延伸，但傳統的城市交通布局已成體系，短時間內無法重新進行統一設計和規劃，從而造成交通擁堵問題嚴重。[22]王凈認為，城市交通體系建設是一個動態的、發展的和長遠的系統工程，城市交通規劃作為道路體系形成的核心，應該在考慮道路供需的實際情況下，更應該注重城市的規模、人口、土地和財力，進行科學、協調、統一的戰略交通規劃。[23]

3.3 交通供需矛盾突出，交通設施缺乏

李曉霞認為，交通需求量和交通供給結構隨著城市發展的變化而改變，經濟發展加速了城市化建設步伐，城市規模的擴大吸引了大量人口的進入，而城市土地和道路面積并沒有因此而擴大，只是在原有城市道路的基礎上，進行相應的維修和改善，交通總供給量低于城市發展的實際需求，造成交通供需矛盾突出。[24]郭繼孚，劉 瑩認為，城市人口和規模已經遠遠超出城市起初設計和規劃的容納與接待能力，在新城開發和舊城改造的過程中，城市規模和面積不斷增大，其城市面積和土地也不斷向外延伸，這在一定程度上拉長了居民的出行距離，客流量長時間的周轉必然超過道路交通供給的實際承載力。[25]王宙玥認為，城市交通擁堵現象已成為城市發展的“流行病”，究其原因，主要是因為人口數量和城市規模的不斷增加，使原本不完善的交通設施，顯得更加稀少和匱乏，公共交通資源不足，交通擁堵現象嚴重。[26]

3.4 交通管理手段落后、傳統

楊佩昆認為，目前，我國的交通管理手段和方式比較傳統，大多以經驗和交警現場監管為主，缺乏交通管理的持續性、系統性和綜合性。[27]在城市交通管理方面，各種交通資源缺乏有效地整合，公交和地鐵作為運輸客流的最主要方式，二者之間沒有進行統一的銜接和補充，而是各自運營，造成公共交通資源的浪費，公共交通智能化發展和協調、統一能力薄弱。陸化普認為，許多城市在開發和建設的過程中，往往將重心放在GDP上，而忽視了其他公共設施的建設，城市的管理不是以人為本和城市發展為本出發，而是片面追求經濟的高效率，造成政府在交通建設這一方面投入過低，管理方式單一、滯后，交通管理的科學化和智能化水平極低。[28]因此，交通管理手段和方式的落后，必然導致交通建設和發展的滯后，傳統的交通管理理念必須打破，在以人為本和以城市發展為本的基礎上，創新公共交通管理模式，提高公共交通的管理水平和服務能力，這對于緩解交通擁堵現狀和整合各種交通資源意義重大。

4 城市交通擁堵的對策研究

隨著城市化進程的加快和工業化水平的提高，城市的人口規模將會不斷膨脹，在城市容納能力有限和公共資源不足的情況下，只有對各種交通資源進行統一規劃、有效整合，并采取行政限制性措施，加快公共交通的建設力度，提高公共交通的現代化治理水平，將公共交通智能管理與人工管理相配合，從而實現公共交通資源使用效率的最優化。

4.1 合理規劃城市交通，提高公共交通的使用率

郟國中認為，隨著“轎車進入家庭”步伐的加快，早期的城市規劃、城市功能區位劃分和城市交通體系已經不能適應工業化和現代化發展的需要，傳統的單中心格局構建，將生活區、行政區、工業區和休閑區進行單獨規劃，容易造成“攤大餅”式的城市網絡格局。[29]在構建交通體系的過程中，應該將交通功能、商業功能與服務功能結合起來，改變城市交通的單中心服務格局，積極打造多功能、綜合性的多中心服務區，并加快相配套公共設施的建設。周軍，蘇云婷認為，在規劃交通布局的過程中，應該避免將所有優質公共資源集中在單一區域，城市空間布局和公共資源分布結構應該朝著均衡化、多元化和便利化方向發展，建設衛星城，完善城市副中心的交通戰略布局，避免規劃脫節和單中心交通網絡格局，緩解主城區和主干道的交通擁堵狀況。[30]姜英來認為，城市規劃和設計的復雜性帶來了交通管理與規劃的復雜性，將單一的攤大餅式的平面網絡布局規劃成多種交通模式并存的立體交通模式，并增加道路網的密度，才能促進各種公共交通資源的優化配置，提高交通治理的效率。[31]因此，城市交通規劃并不是一次性、單一性和固定性的簡單工程，而是一個動態的、因時因地調整的復雜系統性工程，只有將行政功能、商業功能、交通功能和服務功能集合起來，才能充分提高公共交通資源的使用效率。

4.2 增加交通資源供給，加快公共設施建設步伐

陳佩虹認為，在2.1 0年，我國的城市化率高達4...8 %，而且呈逐年上升趨勢，據L.g.s.i c增長模型估計，在2.2 0年和2.3 0年，我國城市化率分別高達5...%和6...%，每年城市新增人口大約增長.4.0萬，而我國城市交通年供給率為1...%，交通資源嚴重供給不足，應該在加快公共設施建設的同時，增加交通資源總供給量。[32]夏寶龍認為，城鎮化是中國未來發展的新出路，而交通擁堵又是城鎮化發展過程中不能逃避的現實問題，針對公共資源緊張和公共基礎設施薄弱的現實情況，只有增加交通資源的供給總量，完善公交、快速公交、地鐵和出租車多元供給的交通方式，盡量較少私人汽車的出行率，擴展城市交通資源的廣度和密度，加快配套公共設施的建設步伐，從而有利于緩解交通壓力和交通擁堵的局面。[33]黃攀認為，交通路線設計不合理，交通供需總量失衡，對交通流量預測失誤和交通供給量嚴重不足，是造成交通擁堵的深層次原因，增加公共交通的總供給量，合理規劃單項配比，促進道路交通的優化，保證交通供需總量的均衡。[34]目前，我國的交通總需求量大于總供給量，而且城市交通供需矛盾不斷擴大，因此，在合理控制城市發展規模和人口的情況下，應該增加公共交通資源的總供給量，不斷提高人均城市道路面積占有率。

4.3 創新公共交通服務模式，實現智能化管理水平

孫夢浩認為，提高交通管理的智能化與科學化，是推進交通管制工作步入“快車道”的必然途徑，在交通工程技術方面，優化主要路口的服務設施，配備智能化、高尖端的信號燈聯網系統；在交通基礎設施方面，根據路段和客流的實際情況，加強公共設施的覆蓋力度和服務程度；在交通監管方面，采取人工和智能系統監管相結合的監控體系，提高交通管理的智能化水平。[35]劉學民，陳琛認為，城市擁堵問題由來已久，它是伴隨城市的發展和人口的激增而突顯的，雖然世界各國都在治理這一社會問題，但交通擁堵現狀依舊嚴重。[36]李翔宇認為，加大對公共交通擁堵的治理力度，需要構建“大公交”系統，在公交一體化管理策略的模式下，實現公共交通一體化和交互式管理，促進各公共交通資源之間全方位和多元化的立體交通服務，進而實現公共交通管理模式的現代化、人性化和智能化。[37]政策的滯后性和管理的落后性是造成交通擁堵的重要原因，各國的治理措施都是在交通擁堵發生后才去治理，這在一定程度上并能扭轉交通擁堵的頹勢，因此，應該不斷創新公共交通服務模式，提高交通治理理念的前瞻性和長遠性，運用現代化的智能管理手段，提高居民出行的暢通率和公共交通的服務效率。

4.4 規范和健全交通法規，促進公民文明出行

交通擁堵問題不僅是城市化發展的常態，更是政府治理的難題，因此，在構建服務型政府和法治政府的時代背景下，不僅要提高政府的服務水平和管理效率，也要提高公民的綜合素質和公共道德修養，從而實現政府治理公共交通擁堵問題的順利進行。楊向前認為，在大多數公共交通事故中，公民駕駛行為不規范，尤其是醉酒駕駛、疲勞駕駛、超載駕駛是造成公共交通事故的主要原因。一方面，規范公共交通方面的相關法律，倡導公民文明駕駛，安全出行，是減少交通擁堵和交通事故的關鍵，另一方面，政府要加大對違法駕駛員的處罰力度，從嚴、從重處理各種違法行駛行為，確保公共交通的秩序和法律的公正性、權威性。[38]蘇紅認為，交通擁堵問題雖然不能根除，但在很大程度上可以避免。目前，中國城市人群出行，認為交通工具越快越好，他們寧愿把時間花在工作、聊天和社交上，也不愿意選擇步行、騎自行車和乘坐公共交通出行，城市居民亞健康問題嚴重。因此，根據實際情況和現實需要，合理的選擇出行交通工具，培養健康、生態和多元的出行方式，鼓勵晨跑、步行、自行車、公交車、地鐵等大眾化的交通工具，有助于緩解交通擁堵的壓力。[39]規范和健全公共交通方面的相關法規，提高公民文明出行意識，不僅可以減少公民出行次數，降低汽車尾氣的排放量，緩解公共交通擁堵的壓力，更能提高公民的生活質量和身心健康，從而促進城市公共交通的健康發展。

5 結論

城市交通擁堵是城市化發展中的必然產物，其產生有著深刻的政治、經濟和歷史原因，它并不是簡單的一次性城市交通治理工程，而是應該在政府主導、企業競爭、第三方力量監督和公民參與等多元力量進行因時、因地制宜的綜合治理過程。交通擁堵是城鎮化發展的通病，不僅影響著城市化進程，更給民眾出行帶來極大不便，不利于服務型政府的構建與和諧社會的實現；因此，在新形勢下，改變計劃經濟體制下傳統的、過時的和單一的交通管理體系，引入競爭機制，合理規劃城市布局和城市交通體系網絡，合理控制城市用地和人口規模，加大公共基礎設施投入力度，提高公共交通資源的使用效率，提高公共交通設施的智能化服務水平，從而緩解城市交通擁堵的局面。

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Survey of urban traffic congestion

With the acceleration of urbanization, urban public transportation has also been long-term development and improvement, at present, China's traditional and single ground transportation system has been transformed into.multifunctional composite type of multiple traffic system, but the problem of urban traffic congestion has become more serious. The author believes that the urban transport development lags behind the urban development, the concept of national governance lag on the development of the society, the concept of government services lag in public traffic demand, is the root cause of urban traffic congestion. The through literature analysis and comparative study, the connotation of urban traffic, related theory, development status, congestion reasons and countermeasures were summarized and comb, hope to provide reference and help to pay attention to the city traffic congestion management scholars and experts.

Urban development; traffic congestion; government governance; countermeasures

C93..

A.....

1008-1151(2015)08-0151-05

2015-07-11

吳肖（1989－），男，湖北鐘祥人，廣西民族大學管理學院研究生，研究方向為城市公共管理；吳丹（1973－），女，廣西建設職業技術學院副院長，高級規劃師，碩士研究生，從事建設領域城市規劃，建筑設計，房地產管理以及建筑建材節能管理，教育等工作；黃科鳴（又名黃科宏，1966－），男，廣西桂林人，廣西民族大學管理學院碩士導師，現任中國-馬來西亞欽州產業園區管理委員會副主任。