大學章程研究：必要性、內涵與實踐問題

廣東警官學院 甘慧珊

“章程”一詞在《現代漢語詞典》中的解釋為“機關團體擬定的書面法規、條文”。大學章程是根據國家法律法規和相關規定，按照一定的程序，對高校的辦學目標、高校及其利益相關者的權利義務、治理體制、教學科研活動、財務資產等基本問題作出全面規定的規范性文件。近年來，國家大力推進依法治國進程，大學章程作為高校制度建設重要部分，其建設工作近年來逐步推進。2010年，中共中央、國務院頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，指出要加強章程建設，各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。2011年，教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》對章程內容、制定程序、核準程序做了明確規定。截止至2014年，全國教育部75 所直屬高校中，已有47 所章程通過核準并發布，而2007年，教育部直屬高校中只有10 所報送了已制定的章程。此外，教育部在《2015年工作要點》中提出：“加快現代學校制度建設，推動所有高校完成章程制定工作，實現一校一章程。”那么為什么要制定大學章程？大學章程的內涵是什么？大學章程實踐過程中需要注意哪些問題？這是探討的重點問題。

一、制定大學章程的必要性

1.制定大學章程是依法治校的要求。2014年，中共中央強調要建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。全面推進依法治國是國家治理的基本方略，依法治校是依法治國的重要元素，是建設法治國家的必經途徑 。《中華人民共和國教育法》規定，設立學校及其他教育機構，必須具備的基本條件之一就是有組織機構和章程。大學章程是現代大學制度建設的重要內容，是具有法律效力的規范性文件。2012年，教育部《全面推進依法治校實施綱要》 提出，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。經過核準的章程，應當成為學校改革發展、實現依法治校的基本依據。”

2.制定大學章程是實現高校自治的保證。《中華人民共和國教育法》規定，學校及其他教育機構行使按照章程自主管理的權利。大學辦學自主權是高校自治的前提，而大學章程是高校自主辦學的法律基礎，通過制定章程，明確和細化高校的辦學自主權，引導政府對高校的管理由直接管理向間接管理轉變，實現真正的高校自治。

3.制定大學章程是完善高校內部治理結構的手段。大學章程的制定過程就是推動高校合理確立辦學定位、創新高效的管理方式、建立規范科學的治理體系的過程，大學章程制定過程中往往需要高校舉全校師生之力，集思廣益、凝聚共識，這本身就是推動高校科學發展的助力。同時大學章程規定了高校的基本決策方式，運作機制以及高校自身和舉辦者、管理者、師生等利益主體的權利義務關系，約束了高校及其內部利益主體的行為規范，避免出現不作為、亂作為等問題，保證高校內部管理活動的規范化和制度化，實現高校治理的科學化與民主化。

二、大學章程的內涵

首先，大學章程是高校的“憲法”，是規定高校最基本問題的基本法。它將辦學定位、人才培養、高校行政管理、教學科研活動、社會關系等各方面的基本制度確定下來，一經核準發布，即產生法律效力，社會、高校及其利益主體都要嚴格遵守。大學章程是高校內部規章制度體系的“最高法”。大學章程作為高校的根本制度，是學校各種規章制度的制定依據，各種規章制度不得與章程的規定發生沖突。其次，大學章程調整了高校與社會、舉辦者、管理者之間的外部關系。現代大學章程起源于西方的“特許狀”大學，意在保障大學自治，免受外部組織控制和干擾的權利。“章程也成了溝通大學與社會的橋梁，同時也是阻礙不良現象和社會干預長驅直入的防火墻。”《中華人民共和國教育法》規定，“高校有權依據其章程落實辦學自主權，開展管理、教學等活動，同時受政府監督。”大學章程一經實施，不僅規范了高校的辦學行為，也約束了高校舉辦者、管理者對高校的管理和監督行為，舉辦者根據大學章程依法對高校的辦學行為進行監督，避免高校舉辦者、管理者對高校的過度干預，將對高校的直接管理轉化為宏觀管理，減少對高校管理的隨意性。再次，大學章程對高校內部管理的權力進行配置，分配了高校管理的行政權力和高校學術組織的學術權力，以及高校內部各利益主體的權力。高校各利益主體在章程規定的權力范圍內，參與高校治理。大學章程為高校利益主體提供參與高校辦學事務的平臺，是高校內部組織機構、高校師生參與高校民主治理的重要途徑，保證高校辦學活動的正常運作，提高高校辦學和管理的質量和效率。

三、大學章程實踐需注意的幾個問題

目前，我國仍在推進大學章程的建設工作，大部分高校章程建設仍處于剛完成制定或正在制定的階段，還未進入章程實施階段。在大學章程的具體實施操作過程中，需注意幾個問題。

一是要維護大學章程的權威地位，避免章程淪為一紙空文。大學章程賦予高校自主辦學的權利，然而現實中高校管理者和舉辦者對高校的過度干預問題依然存在，高校很難做到真正依法自治。這要求高校舉辦者、管理者充分認識章程的重要性和法律性，轉變管理思想，調整對高校的管理方式、手段，以積極主動的姿態推進大學章程建設。二是要建立民主參與機制，充分保障高校內部利益主體參與高校治理的權利。高校治理除了需要高校舉辦者、管理者的參與，另一個更重要的方面是高校內部利益主體的參與。大學章程賦予學校黨委會、校長、教職工代表大會、學術委員會等利益主體特定的權力，在大學章程實施過程中，要完善各項配套管理制度，建立具有可操作性、高效率的參與機制，優化高校管理結構。三是建立大學章程實施保障機制。大學章程得不到有效實施，只會流于形式。要保證章程實施落到實處，監督是關鍵。高校管理者應當制定相應的實施監督制度，同時健全高校內部的民主監督機制，保證章程實施的效果。

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