我國存款保險制度的構建

陳 令，宋 悅

（1.溫州醫科大學，浙江 溫州 325035；2.溫州科技職業學院，浙江 溫州 325006）

我國存款保險制度的構建

陳 令1，宋 悅2

（1.溫州醫科大學，浙江 溫州 325035；2.溫州科技職業學院，浙江 溫州 325006）

存款保險制度對保護存款人利益、維護金融市場穩定和安全具有重大意義，建立存款保險制度是我國當前深化經濟和金融體制改革的重要任務。基于此，對我國存款保險制度構建規則體系和組織架構的設定、制度管理模式的思考與設計進行了探討。

存款保險制度；管理模式；構建

存款保險制度對保護存款人利益、維護金融市場穩定和安全具有重大意義，建立存款保險制度將從根本上消除長期以來，我國隱性存款保險制度的弊端。李克強總理在十二屆全國人大《政府工作報告》中部署2014年重點工作時重申強調了要建立存款保險制度、健全金融機構風險處置機制。因此，建立存款保險制度已經是我國當前深化經濟和金融體制改革的重要任務。

目前，全球已有112個國家和地區建立了存款保險制度，其中，美國、日本與德國分別代表了政府官辦、官民合辦、非官辦三種典型的管理模式。國外存款保險制度典型管理模式特點和實踐經驗，以及美國政府和存款保險體系在應對經濟危機中的舉措，對于我國存款保險制度的構建具有一定的借鑒意義。本文將結合國內基本的金融環境情況，從規則體系和組織架構的設定、制度管理模式的思考與設計、政府的作用三個方面，探討我國存款保險制度的構建。

1　規則體系和組織架構的設定

盡管各國建立的存款保險制度在規則體系、組織構架、以及投保方式、基金來源、保險限額、保險費率、處置問題金融機構等方面都可能有不同，但建立存款保險制度的目標基本上是一致的，即在于保護存款人的利益、提高公眾對金融機構的信心、防范各種促進金融風險、促進金融體系穩定、建立對問題金融機構的處置程序、增強金融體系競爭活力、促進社會經濟發展等。

建立規則體系和組織框架是制度建立的核心策略。我國建立存款保險制度在規則體系和組織架構的設定上應基于政府主導的存款保險體系展開，構建起突出政府主辦的管理模式。為了建立一個高效、完整、權威的存款保險機構運作規則體系，要出臺我國存款保險制度，首先要建立我國存款保險制度的規則指南和法律規章，要啟動存款保險制度立法程序。在組織框架上，要明確界定我國存款保險制度對政府創辦的存款保險機構、政府和銀行共同建立的存款保險機構還是由銀行自行組織建立存款保險機構三種類型的選擇。在存款保險制度職能上，必須保障存款保險機構功能相對完善，應當附加監管和快速糾正功能，以真正發揮存款保險對金融風險的控制作用。

在對國有大銀行的全面監管的經驗基礎上，要重視對中小金融機構以及民間資本運作模式的研判，對中小金融機構存款人利益的保護也是各國建立存款保險制度的主要政策目標。

2　制度管理模式的思考與設計

2.1存款保險機構的定性、職能與授權

政府存款保險制度的管理模式是符合于我國社會主義制度的國情的選擇，這將使存款保險機構作為準行政機構能夠充分發揮管理職能，經法規授權直接行使對髙風險投保機構的監測、處罰、處置、重組等權利，而對投保機構進行有效管理。我國存款保險機構的職能應當涵蓋：一是監管檢測，制定、執行存款保險基金管理相關的規章制度，監測投保金融機構的風險，對其信用等級進行評估，必要時對問題投保機構的風險狀況進行專項檢查；二是對問題投保機構的早期糾正措施。當出現擠兌、破產的風險時及時援助；三是接管與處置破產銀行。為了確保實現上述職能，我國存款保險機構應當在以下方面被授權：一是獲得投保機構的信息，包括資產負債、利潤等相關會計、統計報表、內部經營資料與審計報告等；二是對建議投保機構的核查和處置權；三是可以實行購買、注資和放貸等活動，組織兼并、承接和收購問題投保機構。

2.2參保方式與參保資格的確定

根據我國建立存款保險制度的目標要求，在參保制度設計上，應當選擇以強制性存款保險為主的參保方式；參保機構的范圍需要全面，要覆蓋到國內社會所有符合要求的公眾存款類金融機構，城市商業銀行、區域性股份制商業銀行、五大股份制商業銀行、城鄉信用社都應當包括在內；要嚴格監督管理存款類金融機構的業務經營風險問題，以達到對存款人利益進行有效保護、穩定金融市場之目的。在添加金融機構到存款保險體系中之前，需要對金融機構的參保資格和投標申請進行驗證和審查，以排除那些風險極大或者以及沒有生還機會的金融機構。風險大的金融機構可以通過整改，等風險降低到符合參保資格之后，再允許其加入到存款保險體系。

2.3保費繳納、存款保險基金來源與運用

政府存款保險機構其本質是金融保險機構，其資金來源應由政府撥款與成員銀行所交的保費共同組成。我國存款保險基金來源應從下面幾點著手：一是國家財政、中央銀行出資與大銀行參股形成的資本金；二是參保金融機構繳納的保費，是最穩定的存款保險基金來源；三是在募金的安全性和流動性的基礎上，以存款保險基金投資收益和基金利息收入是最重要的基金來源；四是對倒閉破產的投保機構收入進行清算；五是在有需要的時候可以向中央銀行和國家財政籌借資金、向社會發行由財政擔保的金融債券進行融資。

存款保險基金的主要作用：一是對存款保險賠償進行支付，一旦出現參保機構破產倒閉的情況，由存款保險基金理賠與支付存款人的存款損失；二是管理存款保險機構的日常費用，這些管理費用主要來源于員工福利以及監管金融機構等多個方面。管理費用不是從財政中得來的，而是存款保險基金支付的，這對存款管理機構的管理工作來說，能夠提髙營運效率；三是根據存款保險法規規定進行投資，為了提髙存款保險基金的使用水平，以保險基金流動為基礎，其獲取收益的主要方式是購買政府債券和國庫券；四是如果投保機構的臨時流動性不夠，可以為它們提供不超過制度規定限額的資金援助。

2.4保險限額與保險費率的設定

我國存款保險機構應該實行限額賠付。綜合考慮我國的儲蓄率較高，以及50萬元以下存款戶占大多數的國情，將存款保險限額定50萬元左右是適合的。存款保險費率可以分層次設定。將投保機構按照一定標準分為若干層次，不同層次的投保機構征收不同層次的保險費率，實行風險差別費率。對存款風險較髙的，可以適當上浮存款保險費率。銀行綜合實力、參考信用評級結果通常成為參保對象層次劃分的依據。

2.5對問題機構的處置

建立一個及時有效的問題金融機構處置機制，是增強公眾對金融穩定的信心的關鍵，也是金融危機中保證社會穩定的重要措施。判斷問題機構處置有效性的標準為：符合存款保險人的義務；確保存款人得到及時合理的賠付；處置成本最小化；資本回收最大化；對市場破壞程度最小化。在這一目標下，問題機構的處置方法主要有：一是實施救助，運用流動性支付、融資擔保以及注資等多種手段，對流動性水平出現問題的金融機構進行改善，幫助他們走出目前所面對的困境，并且積極去使用其他有效的措施來將機構的經營能力和資本實力恢復到正常的狀態；二是停業整頓和接管，停業整頓只是從行政上對金融機構進行處罰的一種手段。《中國行政處罰法》指出，“責令停產停業”是一種行政處罰的主要方式。接管是監管部門對已經或者可能發生嚴重信用危機的金融機構所采取的一種救助性監管方式，目的是幫助其恢復自身的經營能力。金融機構在被接管之后，其債權債務關系不改變；三是并購，并購是目前各國處置髙風險金融機構的一種重要方式；四是撤銷與關閉，是金融機構退出市場的行政程序，機構的權利能力和行為能力被限制，但法人地位依然存在；五是破產清算，金融機構破產清算，也是金融機構市場化退出機制的重要組成部分，但存款保險制度的建立是解決破產問題的必要條件。金融機構在退出市場之時，破產清算方式是其最后選擇。

2.6在存款保險制度構建中政府的作用

在我國改革開放和金融業發展過程中，各地政府在應對金融風險事件的處置中都發揮過積極的作用。從實施金融政策、規范金融秩序、穩定金融市場來看，政府的作用是非常重要的。在構建政府存款保險制度過程中，政府可在以下幾個方面發揮有效作用：一是監管和決策作用，建立起對存款保險制度體系的有效監管體系，嚴密監測、及時發現各類風險，遏制局部風險向系統性和區域性風險轉化；二是調整和協調作用，政府在明確我國存款保險機構職能的同時，要通過對相關部門的調整和協調，促進政府部門與人民銀行、銀監會等機構開展切實有效的合作，對金融活動發揮積極引導和調節作用；三是保障存款保險制度實施運行的作用。通過在法律法規建設、信用評級風險控制、宣傳教育等方面發揮作用，保障存款保險制度順利實施和運行。

主要參考文獻

［1］周小川.全面深化金融業改革開放加快完善金融市場體系［M］//中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本.北京：人民出版社，2013.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.02.087

F832.1

A

1673-0194（2015）02-0115-03

2014-12-21