關于略陽縣國有林場改革的思考

郭鵬文

(陜西省略陽縣國有金池院林場,陜西 略陽 724300)

關于略陽縣國有林場改革的思考

郭鵬文

(陜西省略陽縣國有金池院林場,陜西 略陽 724300)

摘要:對略陽縣國有林場發展現狀和存在的問題進行了分析,提出了當前國有林場改革的對策和建議,旨在推動略陽縣國有林場更好更快地走出困境,向增強自我發展充滿活力的現代林業方向發展。

關鍵詞:國有機場;改革;思考

1引言

國有林場在我國林業生態建設中占有重要地位,并發揮著獨特作用,但由于種種原因,國有林場一直處于難以自我發展的困境。因此,加快國有林場改革,改變國有林場貧困落后面貌,已經成為推動現代林業發展、建設生態文明的時代呼喚和迫在眉睫的任務。黨中央國務院順應歷史發展要求,做出了國有林場改革的重大決策,必將給國有林場發展帶來生機和活力。2013年8月5日全國國有林場改革試點工作正式啟動的消息,為國有林場的發展帶來了新的機遇。2013年8月30日,在國有林場和國有林區改革工作小組第三次(擴大)會議上,確立了國有林場改革目標為“1+3”四大目標,即以加強生態林保護為核心目標,以改善職工生產生活條件、增強林場自我發展活力、創新林場體制機制管理為重要目標:主要任務包括科學界定國有林場性質、理順國有林場管理體制、創新國有林場經營機制和完善政策體系[1]。

筆者長期在略陽縣國有林場工作,曾經在全額事業單位編制的國有觀音寺林場工作5年,再到實行企業化管理執行自收自支財務管理制度的國有金池院林場工作15年,熟知國有林場的發展歷程,深切地感受到了當前國有林場在發展中遇到的困難,熱切地期盼國有林場改革的步伐能夠加快。作為一名國有林場的工作人員不僅要關注國有林場改革,而且更要參與到這場改革中來并為國有林場改革發展出智慧獻計策,這是林業人推動林業工作不斷向前發展應盡的職責,也是一件十分光榮的事情。本文就略陽縣國有林場改革淺談一些看法。

2國有林場定義

對國有林場的定義目前尚無專門定論,在20世紀90年代以前叫國營林場。2011年11月11日國家林業局以(林場發[2011]254號)文件下發的《國有林場管理辦法》第一章總則第二條中對“國有林場”有如下表述:國有林場,是指國家建立的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的具有獨立法人資格的林業事業單位。2013年8月8日2版《 人民日報 》這樣定義國有林場的,國有林場是新中國成立初期國家為加快森林資源培育,保護和改善生態,在重點生態脆弱地區和大面積集中連片的國有荒山荒地上,采取國家投資的方式建立起來的專門從事營造林和森林管護的林業事業單位。

筆者傾向于第一個觀點,它從國有林場擔負的主要任務上較為全面準確地表述了國有林場這一專有稱謂,國家建立表明了林場的投資來源為國家,產權為國家所有,林業事業單位充分表明了林場的性質,但沒有闡明在什么樣的區域建立國有林場。第二個觀點從國有林場建立的目的角度上表述了國有林場這一專有稱謂,但是存在兩大缺陷:一是在時間上限定縮小了國有林場的范圍和規模,如略陽縣還存在3個國有林場是在20世紀80年代初建立的;二是對林場的任務表述不完整,只談及了森林資源培育、保護、營造林,而沒有涉及利用這一事項。因此筆者認為國有林場完整的概念表述為:國有林場是指國家為加快森林資源培育,保護和改善生態,在重點生態脆弱地區和大面積集中連片的國有荒山荒地上,采取國家投資的方式建立起來的專門從事植樹造林、森林培育、保護和利用的具有獨立法人資格的林業事業單位。

3我國國有林場基本情況及在生態建設中的作用

國家林業局的統計數據顯示,全國國有林場達4855個,現有職工75萬人,經營面積11.5億畝,占國土面積的8%,其中森林面積6.7億畝,森林蓄積量23.4億m3,分別占全國的23%和17%。目前7成多國有林場處于貧困狀態,2011年國有林場在職職工人均收入僅1.4萬元,遠低于全國城鎮企業職工年均工資4.2萬元,國有林場職工人均收入只為全國職工人均收入的1/3。

國有林場是我國生態功能最完善、森林資源最豐富、森林景觀最優美、生物多樣性最富集的區域,大多分布在江河兩岸、水庫周圍、風沙前線、黃土丘陵、石質山區等重點生態區域,覆蓋了全國主要的生態重點地區和生態脆弱地區,構筑了國土生態安全屏障的基本骨架。新中國成立以來國有林場累計為國家提供木材3.3億m3,森林植被碳儲量占全國森林植被總碳儲量的1/4以上,建成了全國六成的野生動植物類型自然保護區、九成的森林公園和五成的濕地公園[2]。

國有林場是我國林業事業的重要組成部分,是我國林業和生態建設的主力軍,在維護國家生態安全中發揮著重要的支撐骨干作用。長期以來,國有林場承擔著維護國家生態安全和木材安全、提供生態產品和公共服務、保護戰略森林資源和維護生物多樣性等重要任務,為維護我國生態安全、培育后備森林資源和促進經濟社會發展作出了突出貢獻,國有林場已經成為綠化荒山、森林資源保護的中堅力量,國家生態體系的建設核心和脊梁,是我國重要戰略木材儲備基地,優質生態產品的重要產地,森林旅游開發的重要場所,生態文化傳播的重要陣地,生態文明建設的重要載體,林業科技創新的重要平臺,林業精神產生的重要源泉,在現代林業建設中具有舉足輕重的地位[3]。

4略陽縣國有林場發展現狀

4.1　略陽縣地理和林業資源概況

略陽縣位于秦嶺南麓,漢中市西緣,地處陜甘川三省交界地帶,地理坐標界于東經105°42′~106°31′,北緯33°07′~33°38′,東西長75km,南北寬54km,海拔587~2425m,相對高差1838m,全縣以山脈脊嶺線為界,境內分成東西兩半:即漢江流域和嘉陵江流域。全縣土地面積425.06萬畝,其中林業用地361.13萬畝,活立木總蓄積1326.24萬m3,森林覆蓋率68.5%[4]。

4.2　略陽縣國有林場概況

最早建立于20世紀50年代,共有6個國有林場,其中塔坡寺、觀音寺、西淮壩3個國有林場為財政全額撥款事業單位:鐵廠壩、金池院、三岔林3個國有林場為自收自支事業單位,3個國有林場現有職工220多人。全縣6個國有林場位于我國長江一級支流漢江和嘉陵江流域,為國家“南水北調”工程中線丹江口水庫上游的重要水源涵養地和國家生態安全屏障區。6個國有林場國有林58.76萬畝,占全縣林業用地面積的16.3%,是全縣主要的天然林分布區,也是國家一、二級保護野生動物羚牛、羚羊、黑熊、野豬、小天鵝、白鷺、錦雞等動物的棲息地,國家一、二級保護野生植物珙桐、紅豆杉、銀杏、水曲柳、秦嶺冷杉、粗榧、鵝耳櫪、櫸樹等植物的主要分布區。活立木總蓄積311.27萬m3,森林覆蓋率均超過90.5%。豐富的森林資源已成為惠及略陽山區20萬人民重要的生態屏障,連續30多年來沒有發生水災、旱災、泥石流等大的自然災害,為當地社會經濟發展提供了較好的生態環境。

5存在的問題

5.1　性質沒有明確

鐵廠壩、金池院、三岔林3個國有林場從建立林場初期均為事業單位,由財政全額撥款,從事森林資源保護和培育工作。1992實行市場經濟,林場從事木材生產,與財政脫鉤被縣上定為自收自支的事業單位,執行企業性質財務制度,主要承擔縣域生態保護、建設和木材生產雙重任務:2000年國家實施天保工程,林場停止木材生產,回歸到森林資源保護和培育工作上來,主要實施森林資源管護和公益林工程建設兩大任務。從鐵廠壩、金池院、三岔林3個國有林場的發展歷程看,建立林場之初均被定性為全額撥款事業單位,而且事業單位性質的時段相對比較長,但是目前縣上也沒給這3個國有林場明確的定性說法,就連林業主管部門也一直把3個國有林場統稱為自收自支林場,其實“自收”,收的是上級林業部門撥付給國有林場的天保工程職工基本生活費用(森林管護費)和實施公益林、森林撫育工程建設專項款,林場連基本的辦公經費也沒有來源。國有林場定性未明,致使林場職工工資發放、養老保險繳納成為困難,職工該享受的住房公積金等待遇也未能享受到。

5.2　工資發放困難

國家天保工程實施后的前幾年,鐵廠壩、金池院、三岔林3個自收自支國有林場人數在120~130人,人均月工資600~800元,依靠國家天保工程撥付的人均年8000元森林管護經費,林場基本還能維持職工工資正常發放和正常辦公經費支出。2008年略陽縣實行績效工資改革制度,職工績效工資均不同程度有了增長,但是這部分工資國家天保工程沒有涉及,年終只得由林業主管部門出面向縣政府打報告協調解決績效工資缺口。2011年到了國家天保二期工程實施時,也沒提及職工績效工資事項。近幾年來3個國有林場職工人數增至220多人,曾在2012年度出現拖欠職工績效工資情況。目前,3個國有林場職工每月僅靠領取的800~1400元不等的基本工資艱難度日,而且絕大部分職工都是單職工家庭。隨著國有林場職工人數逐年增加,績效工資缺口越來越大,嚴重地影響了職工隊伍的穩定和工作情緒。

5.3　各種債務纏身

天保工程實施前,國有林場為發展生產形成的金融機構貸款仍然沒有豁免。除去醫療保險外,全縣國有林場僅養老保險費用累計至少拖欠1000多萬元,還不包含工傷、生育、失業三項社會保險費用,加之近幾年來,金池院、鐵廠壩兩個國有林場修建旅游公共服務設施,估算拖欠工程款項達1500萬元,全縣國有林場形成的各種債務至少在3500萬元以上。

5.4　基礎設施落后

全縣6個國有林場地處偏僻交通不便的山區,基礎設施建設難度大。國家經歷了30多年的改革,但是國有林場卻長期處于改革邊緣,近年來,國家在道路建設,農電網改造、水利工程、新農村建設等方面給予的一系列優惠政策,國有林場卻沒有享受到這樣的優惠政策,成為被遺忘的角落。國家實施天然林禁伐后,國有林場沒有任何經濟收入來源,缺少資金投入,基礎設施較為落后,加之國家在改善國有林場基礎設施方面沒有專項資金扶持,造成國有林場發展后勁不足,長期徘徊不前。自2000年天保工程實施以來,略陽縣6個國有林場的基礎設施建設方面都存在很多欠賬,原有林道及防火通道等道路大面積失修,雨水沖毀嚴重,已無法通行,水、電、通訊、管護用房等設施十分落后,嚴重影響了職工正常的生產生活,也給國有林區的森林管護、森林防火、病蟲害防治、公益林建設及森林撫育項目實施帶來較大困難。目前國有林場6個場部及21個管護站中,未被廣播電視網絡覆蓋27個,飲水困難22個,并全部水質很差:道路不能通達的12個,不通或未全通林三級以上公路20個:現有21個管護站中,其中不通公路8個,全部不通國家電網,不通地方電網4個,不通有線電話14個:共有各類磚木、磚混房屋總面積18069m2,其中8930m2為20世紀80年代以前所建,急需維修或重修[5]。

5.5　社保無力承擔

職工養老保險方面因為國有林場定性不明,導致國有林場無處也無力繳納。天保工程實施后,3個國有林場就曾經按社保部門要求將職工個人與單位應該繳納的保費金額收齊繳納了2年,后來,社保部門說3個國有林場是事業單位,隨將林場繳納的社保費用退還給林場,執行事業單位社保養老政策,就這樣職工養老保險被擱置下來:天保工程實施前,職工參加工作以來這種段時間的養老保險費用,職工和單位無力承擔。失業、工傷和生育保險也因工資發放困難長期沒有繳納,只有醫療保險想方設法給職工辦理了。

5.6　護林缺乏執法權

管護森林(含森林防火)是國有林場的一項最為重要的基礎性工作,而林場職工在履行森林管護職責時卻沒有得到法律層面上認可,目前護林員在制止毀林和野外用火行為時只有勸阻的權力,沒有相應的行政執法處置權,遇到不服從勸阻的只能向森林公安機關報案進行處理,這樣造成很多能夠把毀林和野外用火行為消滅在萌芽狀態,卻因沒有相應的行政執法權,導致違法行為時有發生[6]。因此,賦予國有林場護林員行政執法權已經成為國有林場進一步做好森林管護和防火工作的一個重大課題,也是當務之急。

5.7　產業發展困難

全縣6個國有林場距離縣城位置偏遠,交通不便,立地條件差,林地海拔高,坡度大,山大溝深,很難找到一塊較為平整連片的林業土地,大規模的多種經營項目無法開展,就連職工個人開展林木育苗也要租用農民土地,產業發展難度大。6個國有林場中只有金池院林場依托森林景觀資源在縣委、縣政府及林業、旅游、財政等部門的多方支持下,于1997年籌辦了五龍洞森林公園,與旅游相關的“吃、住、行、游、購、娛”六要素框架基本形成,現已初步具備接待游人的能力,但由于多種原因還沒取得預期的較大經濟效益,目前森林公園已于2013年7月與林場實行經營權分離,分離后的金池院林場負責資源管護,也如其它5個林場一樣,因森林資源潰乏,各項基礎條件差,缺少產業發展資金以及產業開發專業人才,產業發展困難重重。

6國有林場改革對策

6.1　盡快明確國有林場的定性問題

把國有林場的定性問題作為改革的首要問題給予解決,按照2014年3月22日國家林業局局長趙樹叢在山東省泰安市徂徠山國有林場調研國有林場改革座談會上的講話,準確把握略陽縣國有林場的定性問題。縣林業局應迎難而上主動出面,積極向縣委、縣政府匯報當前國有林場遇到的困難及國家關于國有林場改革的政策動向,爭取政府支持,盡早盡快地按照分類經營的原則,針對略陽縣國有林場所處國家“南水北調”工程中線重要水源涵養地和國家生態安全屏障區,把鐵廠壩、金池院、三岔林3個國有林場劃歸生態公益型林場,將其單位的性質定性為國家生態公益型事業單位,履行其對生態公益林的管護和生態建設職能,將林場所需的人員和機構辦公經費列入財政預算,以解決國有林場職工生計問題,同時嚴格控制國有林場人員編制,以林場原有事業編制為基礎,實行全員過渡,確需人員遵循事業崗位公開招聘制度,競聘上崗、按崗聘用、合同管制。對國有林場上繳的經營收入實行收支兩線管理和免稅政策,按一定比例返還林場,用于林場改善公益性設施建設。由于略陽屬于秦巴山區國家貧困縣,財政承擔國有林場事業經費能力有限,建議國家加大對中西部集中連片特困地區國有林場的財力扶持力度,提高森林生態效益補償標準,從人員工資、辦公經費、基礎設施建設投入等方面給予財政轉移支付扶持,以更好的發揮國有林場在林業和生態建設中的作用。

6.2　切實解決好職工社保問題

在全力解決好職工工資發放困難問題的基礎上,縣林業局應優先把鐵廠壩、金池院、三岔林3個國有林場職工養老保險問題做為國有林場改革的突破口,爭取縣政府支持按照生態公益型事業單位的定性把林場職工的社保等經費列入財政預算,切實解決職工的后顧之憂,為國有林場建設再發展穩定人心。

6.3　妥善解決各種債務問題

對于國有林場利用銀行貸款造林、修建林區道路、建設森林旅游公共服務設施形成的貸款本息債務,建議由國家林業局牽頭聯合相關部門及早調研出臺解決各類債務政策。對于國有林場所拖欠社會保障相關費用建議國家出臺具體政策給予化解,這樣有利于減輕國有林場后續發展壓力,為國有林場輕裝上陣發展松綁。

6.4　加大投入,積極改善國有林場的基礎設施

建議國家將國有林場基礎設施建設納入國家固定資產投資計劃和相關行業發展規劃,借力國家建設社會主義新農村,調動發改、財政、水利、交通、電力、電信等部門力量,加大投入,重點解決國有林區道路、水電、通訊“三不通”及國有林場管護站危房改造等問題。同時考慮解決國有林場森林防火、病蟲害防治設施及經費不足的問題,為國有林場穩定健康發展提供資金保障。

6.5　賦予國有林場護林員行政執法

建議國家林業局完善相關林業法律法規,賦予國有林場護林(含防火)人員行政執法權,并加大對其培訓力度,為國有林場進一步做好森林資源管護和防火工作提供法制保障。

6.6　積極探索發展國有林場產業

略陽除繼續做大做強五龍洞森林旅游產業外,在現有條件下,國有林場應在積極做好天保工程二期資源管護、公益林建設、中幼林撫育工作的同時,積極探索發展適合林場場情的國有林場產業,爭取在林下經濟、特色種植業、養殖業上取得突破,讓職工從產業發展中增收。從林業主管部門扶持的角度看,在資金扶持上由林業主管部門設立國有林場產業發展基金,優先用于積極開展產業發展的林場,并在項目支持上優先審報扶持,同時建立激勵機制出臺扶持國有林場產業發展優惠政策,鼓勵職工入股參與林場產業發展;從國有林場自身發展上看,思想上必須高度重視林業產業發展工作,行動上在組織人力摸清自家資源的基礎上,看看到底有沒有依托森林資源發展林業產業的條件,如果有,就必須在做好產業發展規劃的前提下,確定適合林場場情和市場前景較好的項目來發展,細化并用活產業發展扶持優惠政策,吸引鼓勵職工和投資商發展國有林場產業。對于發展周期短、投資小、見效快的小項目,林場出小股,扶持鼓勵職工個人發展;對于周期在3~4年間,投資稍大,有明顯收益的項目,林場出大股,職工出小股聯合發展;對于發展周期較長,投資較大,有長期穩定收益的項目,林場可通過招商引資途徑把產業項目做大做強。對于發展產業經營取得的收入,在沒有實行改革前,由國有林場優先用于彌補職工工資缺口,并給予減免稅政策,改革后執行上繳財政管理政策。

參考文獻:

[1] 王鈺.國有林場改革試點確定“1+3”四大目標[N].中國綠色時報,2013-09-03(A1).

[2] 顧仲陽.國有林場改革實質推進[N].人民日報,2013-08-08(2).

[3] 楊超.建設生態文明是國有林場的重要歷史擔當.[EB/OL].[2013-07-18].http://www.forestry.gov.cn/main/72/content-616573.html.

[4] 略陽縣人民政府.略陽縣天然林資源保護工程二期實施方案[R].略陽:略陽縣人民政府,2011.

[5] 略陽縣林業局.略陽縣林業局關于我縣國有林場綜合情況的調查報告[R].略陽:略陽縣林業局,2011.

[6] 王志杰.淺論國有林場的現狀和改革對策[EB/OL].[2014-07-11].http://www.hebly.gov.cn/menu/show.php?pid=1495.

中圖分類號:S7

文獻標識碼:A

文章編號:1674-9944(2015)01-0135-04

作者簡介:郭鵬文(1972—),男,陜西西安人,工程師,主要從事林業推廣及森林旅游方面的研究工作。

收稿日期:2014-12-09