北京市社區公共服務建設的探索及啟示※

○ 梁鴻飛 徐淑華

社區是社會生活的基本單元，社區公共服務是社區建設的核心內容，屬于社會建設和發展范疇，其實質是社區層面上的公共服務供給問題，涉及到政府、社區、社會、市場和居民之間的關系以及社區定位、社區公共服務屬性、社區公共服務供給體制機制等理論和實踐問題。在目前社區公共服務普遍短缺的情況下，只有正確處理好政府、社區、社會、市場和市民之間的關系[1]（P13-15），明確社區定位和社區公共服務屬性，創新社區公共服務體制機制，才能調動各方面力量參與社區公共服務建設的積極性，從而提高社區公共服務的有效供給。

北京市在社區建設中，緊緊抓住社區公共服務建設這個核心環節，把社區建設納入社會建設系統工程中來，基于北京社區公共服務供給和需求特點（供給方面：內容豐富但不同項目之間差距較大；需求方面：居民對社區公共服務需求“大同小異”）[2]（P182-183）,通過整合社會建設資源，調動政府、社區、社會組織、經濟組織和社區工作者等各方面積極性，形成社區建設合力，著力推進包括社區公共服務建設在內的社區規范化建設，在較短時間內使社區公共服務水平有了顯著提高。

一、北京積極探索社區公共服務建設的基礎和理念

北京社區公共服務建設是首都社會建設的重要基礎，是社區管理體系建設的核心內容。北京市在社區建設中已經形成了一整套比較成熟、比較系統而科學的工作方法和體制機制，走出了一條符合城市社區發展規律和首都特點的公共服務建設新路子。

北京社區公共服務建設之所以能夠取得顯著成效，關鍵在于理念先進、方法科學、措施有力。

首先，在社區發展理念和發展模式方面，北京市把“實現好、維護好、發展好居民群眾在社區的共同利益”作為出發點和落腳點，一切以群眾利益為重，同時從改革、發展和穩定需要出發，堅持“多元共治、共建共享”，堅決擯棄不利于社區發展的“政社不分、居站合一”舊模式，實行“政社分開、居站分離、民主參與”的社區管理新模式[3]。

其次，在社區工作方法方面，北京市從明確社區定位著手，把社區作為社會建設的基礎和落實各項公共服務的基層平臺，在明確社區公共服務屬性的前提下理順政府、社區組織、社區居民等各利益相關方之間的關系，政府主要負責制定政策，提出符合社區居民需要的公共服務項目，社區組織實行科學分工，即在社區黨組織領導下社區居委會管自治、社區服務站管公共服務，各司其職，各盡所能。

再次，在社區發展措施方面，北京市制定了《北京市加強社會建設實施綱要》、《北京市社區管理辦法（試行）》、《北京市社區工作者管理辦法（試行）》、《關于進一步加強和改進社會領域黨建工作的意見》、《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》和相關配套措施（即“1+4+X”系列文件），通過創新體制機制，持續推動社區規范化建設，解決社區“提供什么公共服務”、“由誰提供公共服務”、“如何提供公共服務”、“社區公共服務應該達到什么水平”、“如何對社區公共服務進行客觀評價和有效監督”等一系列問題，既維護了社區居民合法權益和社區共同利益，增強了社區自治功能，又實現了政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，提高了社區資源整合能力和公共服務能力。

二、北京市社區公共服務建設的主要內容和措施

北京市在加強社會建設和構建社會主義和諧社會的時代背景下，積極進行社區公共服務建設，以社區為依托，以社區居民服務需求為導向，以合理界分社區各方面利益關系為切入點，在推進和諧社區建設中形成的政府主導、多方參與、規范運作、協同提供、共建共享的公共服務體系。

（一）定位社區為社會建設的基礎環節和落實政府公共服務的基層平臺

將社區公共服務建設與以轉變政府職能為核心的公共服務體系建設、社區管理體系建設、社會組織管理體系建設、社會工作運行體系建設、社會領域黨的工作體系建設同步規劃、統一部署、穩步推進。在社區服務中，把政務服務、公益服務和便民服務有機結合起來，實現政府公共服務進社區，形成以社區公共服務建設為核心內容、上下聯動、協同推進的社區建設新格局。

（二）分開社區服務站與社區居委會的職能

使社區居委會承擔起社區自治功能，而社區服務站則作為政府在社區層面設立的公共服務平臺。社區服務站實行雙重領導，既接受街道辦事處的領導和政府職能部門的業務指導，又接受社區黨組織的領導和社區居委會的監督。社區居委會和社區服務站兩個機構合理分工，各有側重，在社區黨組織領導下在工作中協同配合，相互促進。同時，根據多元治理理念，理順和規范社區利益關系，發揮社區社會組織、駐社區單位、社區志愿者組織和社區居民參與社區管理和服務的作用，形成以社區黨組織為核心、以社區自治組織為基礎、以社區服務站為依托、以社區社會組織為補充、駐社區單位密切配合、社區居民廣泛參與的現代社區治理結構。

（三）以社區居民服務需求為導向劃分社區服務

根據居民服務需求的屬性和特點，把社區服務劃分為三大類型——以“社會共識”確定基本公共服務類型，以“社區共識”確定非基本公共服務類型，以“個人偏好”確定非公共服務類型。通過劃分類型，實行分類提供。明確基本公共服務范圍和標準，以及政府承擔基本公共服務的職責。對非基本公共服務和非公共服務，則明確由社區居民集體提供或由市場提供。創新和規范政府公共服務提供方式。通過政府購買服務、合同外包、項目委托等多種形式，逐步實現公共服務專業化、社會化和市場化，推動政府、市場和社會共同服務社區。最終目標是建立與社會主義市場經濟體制相適應、覆蓋社區全體居民、服務主體多元、服務功能完善、服務質量優良和管理水平較高的社區服務體系。

（四）將社區建設納入經濟社會協調發展的整體規劃

建立社區建設工作統籌協調機制，加大社區建設經費投入，建立社區多元投入機制。市、區（縣）社會建設部門負責政策制定和組織實施，統籌協調和監督社區建設的相關工作；街道辦事處負責本轄區社區建設工作。將社區物業管理和服務納入社區建設中來[4]（P53-59），推動社區物業服務企業支持、配合社區黨組織、社區居委會和社區服務站做好社區管理和服務工作。

（五）按職業化、專業化要求加強社區工作者隊伍建設

社區工作者一般要持有國家或北京市頒發的職業水平證書或執業資格證書。同時，建立社區工作者錄用、考評、教育培訓等各項制度。提升社區各類服務組織從業人員素質。積極吸引各類專業技術人才參與社區服務，壯大社區服務隊伍。規范社區工作者的工資待遇。加強社區志愿者隊伍建設，按照社區志愿者的特長組建多種類型、多個層次的社區志愿者隊伍，形成功能齊全、方便快捷的社區志愿服務網絡。

三、北京社區公共服務建設的意義和啟示

北京市進行社區公共服務建設，無論是與北京以往的社區建設相比，還是與國內外其他大城市的社區建設相比，這個以社區公共服務建設為社區建設核心內容的新探索都更加獨特而富有活力，其體制更具包容性，內涵更具豐富性，運行更具規范性，體現了首都現代社會的新特點和首都人民對于社區公共服務發展的新期待。

北京市進行社區公共服務建設探索，是社區公共服務建設理念創新、管理體制創新、治理模式創新和服務方式創新的結果。它所呈現的系統化的體制構建、規范化的治理方式、網格化的服務管理、協同化的運行保障和法制化的發展環境等特點表明，首都人民對于具有時代特征、中國特色和首都特點的社區公共服務發展規律的認識上升到了一個新高度，對于與社區公共服務發展相關的政府、社區、社會、市場和居民之間關系的認識上升到了一個新高度，對于社區定位、社區公共服務屬性、社區公共服務供給體制機制等理論和實踐問題的認識上升到了一個新高度。

（一）社區公共服務建設理念創新

北京市在社區公共服務建設中，結合本市實際，創造性地提出了“一分、三定、兩目標”（“一分”，就是將社區服務站和社區居委會職能分開，社區服務站主要承擔政府公共服務職能，社區居委會主要承擔居民自治職能；“三定”，即確定社區黨組織、社區居委會、社區服務站的工作任務、工作人員和工作經費；“兩目標”，即建設一支專業化、職業化的社區工作者隊伍，建設現代化、規范化的新型社區）的社區規范化建設總體思路，使社區作為城市首都基層公共服務平臺的定位更加明確，有力地促進了首都社區公共服務建設事業發展。

第一，增強社區自治功能是最重要的制度安排之一。《北京市加強社會建設實施綱要》明確提出“以維護居民合法權益和社區共同利益為核心”，不斷加強社區居民自治。《北京市社區管理辦法（試行）》就建立健全居民自治機制作出了具體安排，要求從培育居民自治、完善居民自治規章、健全居民會議制度等方面推進居民自治工作的制度化、規范化。

第二，社區服務站作為政府公共服務平臺設在居委會層面能夠實現政府行政管理和公共服務與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，政府公共服務資源的注入可以進一步增強社區居民自我管理、自我服務能力，因為政府公共服務與社區居民自治在維護居民合法權益和社區共同利益方面目標高度一致，它們之間并不存在非此即彼的排斥關系，相反，它們在社區公共服務方面可以發揮各自優勢，取長補短，相互補充，相互促進。

第三，社區居民自治是一個漸進發展過程，需要通過居民參與不斷增強其自治功能來提升居民自治水平。社區服務站設在居委會層面是一種過渡性的制度安排，在條件成熟之后可以將社區服務站轉變為居民廣泛參與的社區社會組織，這就為進一步拓寬社區公共服務領域、增強社區自治能力和自我服務能力提供了廣闊的發展空間。

（二）社區公共服務管理體制創新

北京緊緊抓住轉變政府職能這個關鍵環節，通過創新體制機制，建立社區公共服務建設統籌協調機制和具有廣泛包容性的系統化的社區公共服務管理體制，實現了政府、社區、市場、社會、市民互聯互動和公共服務資源的有效整合，充分調動各方面力量參與公共服務建設的積極性、主動性和創造性。

加強政府部門之間的溝通協調是北京市推進社區公共服務管理體制創新的重要突破口。北京市在全國首開先河，成立市、區（縣）兩級社會建設領導小組及辦公室，作為市、區（縣）黨委和政府議事協調機構，并以此為起點不斷推進社區公共服務管理體制機制創新。這種以強化部門溝通協調、保障社區公共服務建設正常運行為目標的體制安排有效地解決了社區公共服務建設中政策落實不到位、部門相互推諉等問題。

在建立社區建設統籌協調機制的同時，北京市對社區建設的相關政策進行了全面梳理和系統整合，對國內外社區建設重要經驗進行合理吸收和再創新，構建了符合首都社區發展發展需要、具有廣泛包容性和可操作性的社區公共服務體系和社區公共服務管理體制機制，主要包括六個方面：一是覆蓋城鄉所有社區、市-區（縣）-街道-社區四級聯動、上下協同的社區建設領導體制；二是以社區黨組織、社區居委會和社區服務站“三位一體”為特征的社區組織結構，以及涵蓋社區建設所有相關組織、單位和社區居民的社區組織體系；三是政府調控機制與社會協調機制互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會協同力量互動的社區治理體制和運行機制，以及社區居民自治機制、社區工作準入機制、社區資源共享機制、民意表達機制、監督評價機制；四是政府投入與社會投入相結合、無償服務與有償服務相結合、社會化與產業化相結合的社區事業投入和發展機制；五是政府主導、部門規劃、街道組織、社會參與、社區落實的社區公共服務支持體系；六是職業化、專業化的社區工作者隊伍建設體系。

系統化的體制創新使基本公共服務、非基本公共服務和非公共服務等各種服務形式都能夠在社區建設中找到相應的發展定位和發展空間，充分調動政府部門、社區組織、市場組織、社會組織和社區居民等各方面力量共同參與社區建設的積極性、主動性和創造性，不斷滿足首都人民多樣化、多層次的服務需求，不斷提高首都公共服務建設水平。

（三）社區治理模式創新

北京市通過理順和規范社區組織體系各主體之間的關系，充分發揮社區黨組織作用，建立了社區黨組織領導下的多元治理模式，形成了政府主導、各種社會主體共同參與的公共服務供給格局，實現社區建設規范化，為提高社區運行效率和社區公共服務水平提供組織保障和制度保障。

社區規范化建設是推進北京社區治理模式創新的重要舉措。北京市從“居站分離”入手，按照“職責明確、分工合理、優勢互補、協調聯動”原則，在全市城鄉社區全面細化和落實“一分”、“三定”，實現社區服務站建設規范化、社區工作職能規范化、社區運行機制規范化、社區志愿服務規范化、社區工作者管理規范化、社區基礎設施配置規范化、社區經費投入規范化，全面推進社區規范化建設。在此基礎上建立起“一個核心、兩個體系、三位一體”的社區治理模式。“一個核心”就是在社區建設中確立社區黨組織在社區各類組織和各項工作的領導核心地位；“兩個體系”，就是在社區服務站和社區居委會職能分開的前提下，社區居委會圍繞社區自我管理、自我服務形成自治性社區服務體系，社區服務站圍繞落實政府公共服務形成公共性社區服務體系；“三位一體”就是在社區黨組織領導下，社區居委會和社區服務站既有分工又有協作，黨組織、居委會、服務站三者分工不分家，共同推進社區公共服務建設。同時，通過社區規范化建設進一步建立健全社區多元治理機制，推動形成以社區黨組織為核心、以社區自治組織為基礎、以社區服務站為依托、以社區社會組織為補充、駐社區單位密切配合、社區居民廣泛參與的現代社區治理結構，形成了政府主導、社區各種服務主體共同參與的多元化公共服務供給格局，為建設具有首都特點的現代化新型社區奠定堅實基礎。

“一個核心、兩個體系、三位一體”的社區多元治理模式是一項具有創新意義的制度安排。第一，這一社區治理模式符合我國基本國情和首都社區發展的具體實際，既發揮了社區黨組織的政治優勢，保證社區發展的正確方向，又克服了社區行政化和單一治理模式的固有缺陷，有利于整合社區資源，發揮各方面力量參與社區建設的積極性；第二，這一社區治理模式有利于實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，有利于提高社區運行效率，為推進政府公共服務進社區、進一步提高社區公共服務水平提供可靠的組織保障和制度保障；第三，這一社區治理模式有利于完善社區黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，推進社區居民依法直接行使民主權利、管理社區公共事務和公益事業，不斷加強社區自治功能，為推進基層民主建設、提高首都現代化新型社區建設水平奠定重要群眾基礎。

（四）社區服務方式創新

北京市從滿足人民群眾多樣化、多層次的服務需求出發，大力加強社區公共服務建設，在轉變政府職能、推進社區管理體制機制改革的同時，不斷創新社區服務方式，形成了多主體、多樣化、多渠道提供公共服務的發展格局，實現了傳統社區服務向現代社區服務轉變。

社區服務方式創新是提高社區服務效率、推進社區公共服務建設的重要途徑。國內大城市中多有以某一服務方式創新而成為一方特色的案例，北京則明顯不同，既不倚重某一項創新以求單面突破，也不把創新領域限于社區之內，而是結合北京社區建設實際，在全面加強社會建設、構建社會主義和諧社會首善之區的系統工程中緊緊抓住加強社區公共服務建設這個基礎環節，通過社區管理體制改革為創新社區公共服務方式提供制度保障，同時，加快推進社區信息化建設，綜合運用各種新技術、新方法和新手段，加強社區人、地、物、事、組織等相關服務要素的系統整合，使社區服務能力、服務水平和服務效率不斷提高。

北京社區服務方式創新是社區公共服務建設理念創新、社區公共服務管理體制創新和社區治理模式創新的結果，反映了現代社會在社區服務方式變革中更加突出社區服務人性化、多元化和民主化的時代要求。

第一，北京市創新社區公共服務建設理念，按照“一分、三定、兩目標”總體思路推進社區規范化建設，在社區建立專業化、規范化的公共服務平臺，實行社區“一門式”服務，打造“一刻鐘生活服務圈”，大大增強了社區服務功能，體現了現代社區服務更加高效、快捷、便民的人性化特征。

第二，北京市在加強政府部門協調基礎上創新社區公共服務管理體制，實現了市、區（縣）、街道、社區上下協同、互聯互動與資源整合，建立了具有廣泛包容性的社區公共服務體系，實現了社區服務主體多元化，為社區志愿服務、慈善公益、生活服務、社區事務、文體活動等各類社會組織和社區服務組織健康發展提供了制度保障，反映了現代社區服務體制更加開放、服務內容更加豐富、服務形式更加多樣、服務方式方法更加靈活的多元化特征。

第三，北京市在理順和規范社區組織體系各主體之間關系基礎上創新社區治理模式，為實現社區黨組織領導下的社區自治，提高社區自我管理、自我服務和自我發展水平創造了條件，體現了現代社區服務更加注重公民權益、強調居民參與和社會責任的民主化特征。

[1]許英明，汪遠航.提升城市社區金融服務的路徑和機制——基于公共服務視角的分析[J].西南金融，2011，（2）.

[2]周沖.北京社區公共服務提供現狀與居民需求調查[J].前線，2013，（12）.

[3]譚善勇.世界城市新加坡的社區治理模式及北京的選擇[A].轉變經濟發展方式奠定世界城市基礎——2010城市國際化論壇論文集[C]，2010.

[4]任晉鋒，呂斌.北京核心城區社區公共服務設施問題及對策研究[J].現代城市研究，2012，（2）.