松江區集體經濟產權制度改革的經驗與啟示

○吳康軍

黨的十八屆三中全會決定指出，“賦予農民更多財產權利”，“保障農民集體經濟組織成員權利”，“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。依據中央精神，全面推進作為當前農村三大改革任務之一的集體經濟產權制度改革，顯得非常重要。對此，上海有農業的各區都在努力實踐和探索中。其中，松江區自2009年初開始探索該項改革，至2013年12月底，經過5年的努力，全區14個街鎮和150個村已全部完成改制任務，14個涉農街鎮成立了鎮級集體經濟聯合社，107個村同步成立了村級集體經濟合作社，59萬曾經和現在的農民全部加入集體經濟聯合社（合作社）。該區在全國率先以行政區為單位完成了鎮村兩級農村集體經濟組織產權制度改革工作，得到了中央有關部門的充分肯定。

一、松江區集體經濟產權制度改革的做法與經驗

松江區通過摸清家底、資產評估、人員界定、成立聯合社，明晰了產權歸屬，賦予農民更多財產權利，完善了各項權能，并在此基礎上，建章立制、規范管理，公開改革全過程，全程接受群眾監督。

1.改革基礎：全面清產核資

清產核資工作的重點是全面清查鎮、村、組三級農村集體經濟組織集體所有的資金、資產和資源，包括集體所有的各種流動資產、長期投資、固定資產、無形資產、其他資產和債權債務、資本等。相比全市已開展了約20年的農村集體資產改革，松江區清產核資工作起步并不算早，但在短短5年內，各街鎮、村、隊不惜耗時、耗力，做到賬本清理全覆蓋。這既是對國家、集體、個人財產關系的全面梳理，也是對1956年以來鎮、村、隊三級農村集體資產的家底的徹底清核。該區首家試點的新橋鎮，在2009年6月底完成清核工作，該鎮鎮級集體總資產為38.59億元，總負債19.07億元，凈資產19.51億元，集體資產的構成主要包括固定資產15.19億元（其中經營性固定資產4.78億元，非經營性固定資產10.41億元）；各類流動資產23.40億元；鎮集體經濟聯合社擁有可開發利用的集體建設用地1155畝，農田6465畝。又如小昆山鎮，經8個月的審計和評估，不僅理順了許多鎮屬公司的投資主體，還清理并解決了部分長達10至20年的歷史呆賬問題。統計數據顯示，松江全區14個涉農街鎮和150個村的農村集體資產總規模達到328億元。

2.改革手段：鎮村一同推進

在上海郊區，隨著城鎮化的快速推進，鎮級集體資產占了農村集體資產的大頭。據統計，上海全市鎮級集體資產占比72.5%，而松江區街鎮級集體資產占農村集體資產總量達83.5%，村級集體資產占16.5%，農民權能的大頭在街鎮一級。要考慮農民獲利，就必須強調街鎮一級改革。松江區鎮村同步改革有兩種方式：一是以新橋鎮為代表的城鎮化地區，將隊、村、鎮三級所有的農村集體資產全部改為鎮一級資產，成立街道或鎮農村集體經濟聯合社，把聯合社股份確認到每個社員；二是以新浜鎮為代表的農業地區，將隊、村、鎮三級所有的農村集體資產改為村、鎮兩級經濟合作組織，農民既有村級合作社股份又有鎮級聯合社股份。在全區范圍內將體量最大、利害關系最復雜的街鎮級集體資產，全部直接量化到農民頭上，這是松江區立足現實的選擇，也是改革中的一大創新，這種方式在全國各地還沒有嘗試，但松江區著實完成了這項艱難的改革。

3.改革核心：股份量化確股

農村集體經濟的本質是一種股份合作制經濟。從產權關系來看，集體經濟應為集體所有，有明確的邊界，也是可以計量的。但是長期來個人在集體經濟組織中的份額一直都是模糊的、不確定的。因此，農村產權制度改革的核心就是要明晰產權主體，即股份量化確股。目前，股份量化確股普遍做法是以農齡股或農齡股+人口股為設置依據，但松江區創新股份量化確股方法，在佘山鎮實施以土地份額與農齡份額相結合的“兩股一改”模式。因為土地資源與農民的身份息息相關，是農民賴以生存的資源，而且土地資源非農化增值迅速，所以在設置社員份額時注入土地因素，農齡股和土地股的比例設置為4:6。佘山鎮土地份額確認的計算方法有五步：一是計算全村農齡、人口總份額；二是按照農齡份額與土地份額比例，計算出全村的土地份額；三是計算每畝的土地份額，即土地總份額除以全村納稅面積的畝數；四是計算每個組的人均耕地，即每個組納稅面積除以各組農民總人數；五是計算每個人的土地份額，即每畝地的土地份額乘以人均耕地。這種方式體現了土地對于農村后續經濟社會發展的重要性。

4.破解難題：歷史遺留問題合理解決

松江區在推進改革過程中，由于各街鎮行政區劃調整和經濟發展不平衡，曾遇到不少難題，這些難題既有歷史原因形成的，也有發展過程中出現的，其中最大的難點問題就是不同層次集體之間以及同級別的不同集體之間的利益差異難以平衡的問題。面對這些問題，松江區始終堅持“有法依法，有文照文，有例照例，沒有依據的、由村民代表大會討論通過”的原則予以推進。比如，佘山旅游度假區在開發過程中對區域內的三個村42個生產隊進行了動遷和安置，涉及4.1億多元的集體資產，區委區政府在深入調研、專題研究的基礎上，由區委常委會討論通過并形成決議，無條件劃撥給鎮農村集體經濟聯合社，讓度假區社員和佘山鎮社員共享鎮級集體資產和改革成果。對三峽移民和插隊知青等特殊人員的權益處置，主要立足實際，統一規范操作方法，使改革經得起歷史和實踐的檢驗。

5.改革關鍵：規范管理、做強做大

松江區在改革中嚴格遵守章程，將集體經濟運營情況向社員公開，重大決策由社員代表大會決定，這樣既保障了農民的知情權，又提高了管理的規范性。改革的主體對出現的新情況有新的認識：一是社員知道集體經濟產權是自己的，應充分利用好知情權、管理權和收益權；二是管理者清楚地認識到所管理的資產是受農民委托的，不能以集體資產的主人自居；三是政府加強監督管理，建立健全經營管理機制、決策機制、分配機制和監督機制，規范集體經濟管理。

通過量化確權，農民不再是集體資產概念上的主人，而是變成了實實在在的股東。在農村，大家都關心集體資產的運行情況，希望集體資產能做大做強，從中獲得穩定的資產性收益。目前，松江區明確農村集體經濟發展方向之一就是投資不動產，獲取租賃收入，不搞市場競爭性強、風險大的經營。對于收益不好、暫無分紅的村鎮，要研究集體資產的保值增值，讓農民真正認識到集體經濟的存在和財富的增加。

6.改革保障：主要領導親自督辦

為了使農村產權制度改革能夠順利推進，松江區委主要領導親自掛帥，多次召開會議統一全區干部思想，將農村產權制度改革作為區委、區政府的重點工作予以部署和落實，納入政府實事工程；實行街鎮“一把手”負責制，列入對街鎮經濟社會工作的重要考核內容，全區形成由上而下推進改革的壓力傳導機制，促使農村產權制度改革圓滿完成。

二、啟示與思考

習近平在中央全面深化改革領導小組第五次會議上強調，積極發展農民股份合作、賦予集體資產股份權能改革試點的目標方向，是要探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。這是中央對農村集體經濟產權制度改革提出的新要求。賦予農民明確產權是解決集體經濟組織成員產權主體模糊、合法權益維護不力問題的有效辦法，也是最根本的方法。

1.充分尊重農民意愿，因時因地推進改革

農村集體經濟產權制度改革是一個新生事物，只有不斷總結經驗才能在實踐中逐步完善。改革使經濟組織成員的身份發生了變化，但他們的思想觀念一時難以轉變，對改革的目的、意義還沒有認識到位。在經濟薄弱地區，有相當一部分人只會關注每年的分紅數額，對股本的增值及集體經濟的進一步發展不放心上。所以，在推進農村股份合作制改革中要明確三條原則：一是堅持農民自主原則。要把改革的意義向農民宣傳透徹，充分尊重農民群眾的自主原則，不搞“一刀切”，不刮風。二是堅持公開公平公正原則。產權制度改革是重大利益格局的調整，涉及方方面面的利益關系，因此必須在民主參與的前提下，把公開、公正、公平精神貫穿于改革的全過程。尤其是在資產量化和股權確認上，既要承認差別，也要公平合理地處理歷史遺留問題。只有如此，才能確保改革取得預期的成效。三是堅持因地制宜原則。在對具體制度安排時，不強調千篇一律，應根據實際情況采取多種模式。如在股份構成、股權界定、民主管理方式等方面尊重農民群眾的創造精神，充分體現農民的民主權利。

2.糾正侵占農民集體利益的行為,還清歷史欠賬

在過去工業化、城鎮化推進過程中，征用農村集體土地相當普遍，大規模征地行為往往就是在與民爭利，侵占了農民的集體經濟利益。如某村被鎮經濟園區征用的集體土地，雙方共同確認補償款達2300多萬元，因為鎮級財力捉襟見肘，長年拖欠不還。對這種征而未付補償款的行為，應及時叫停。要按照“誰征地誰補償”的原則，歸還給村集體經濟組織。無論是哪級政府的建設項目，也無論是公益設施項目還是經濟發展項目，都要按照當年度征地補償標準核算土地補償費，鎖定占用資金總額，該由哪級政府負責就由哪級政府承擔，而且每年支付不低于銀行同期存款利率的資金占用費。對“用而未征”或“圈而未用”土地，由各鎮（社區、開發區）與村集體經濟組織協商確定土地使用費，并應及時落實付款到賬。

3.推行鎮村一同改革，體現集體經濟改革的完整性

如果實施先村后鎮的分步改革，很容易將鎮級股權量化到村，而不是直接量化到農民個人頭上，這樣的改革是不完全的，而且極易造成農民與農民之間、村與村之間的矛盾。因此，從探路改革的第一步起，松江就揚棄了這種分步實施的通常改革模式，推行鎮村一同改革的方式，村成立村級集體經濟合作社，鎮成立集體經濟聯合社，村級經營性資產統一委托鎮資產經營公司管理，村級集體經濟組織重點管好本村集體土地和非經營性資產。通過這種方法，實現最大范圍的區域統籌，同時也會避免許多矛盾的發生。

4.規范管理和加強監督相結合，促使體制機制更趨完善

正確處理好改制與發展的關系，在改制中做大、做強集體經濟是改革的主要任務。堅持規范操作是改革成功的基本保障，民主參與是規范操作的基礎，改革方案要進行充分的民主討論并進行可行性論證，整個改革工作的各個環節必須經過合法的民主程序；要嚴把財產清查關、資產評估關、債權債務處理關、審計監督關，并在農村集體資產管理部門備案，確保集體資產的安全。進一步研究和制定管理辦法，加強年度工作考核力度，細化考核內容和指標，加強對改制后形成的新型集體經濟組織的后續管理，切實發揮股東大會和監事會的作用，鞏固已取得的改革成果，確保新型集體經濟組織規范運行，不斷完善集體經濟組織的運營機制。

5.發展壯大集體經濟，賦予股份制改革真正意義

各鎮村集體資產多寡懸殊，有的地方發展潛力大，集體經濟發展有空間，農民分紅多；有的地方集體經營性資產少，未來的發展機遇不多，農民分紅微少。不管鎮村經濟發展狀況如何，壯大集體經濟一直是黨和政府的政策取向，尤其在農村經濟薄弱地區更為重要。為此，可從兩個方面予以重點關注。一是提高集體經濟組織經營管理的能力。立足區域戰略定位及加快城市化的有利時機來挖掘村級經濟發展潛力。各村根據自身特色，選準適合村情的經營體制，利用地域優勢資源，大力發展現代農業，在農業“接二連三”產業互動發展中增強集體財力，增加農民收入。二是加大人才培養力度。股份制改革完成后，提高各層面人員的素質十分緊迫。聘請相關專家及時對村董事、監事機構組成人員及財務人員開展股份合作社規范化運作管理的專題培訓，提高其綜合素質；制定優惠政策采取有效措施，吸引高素質人才到集體經濟股份合作社工作，為合作社發展提供智力保障；整合各方資源，大力培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，提高農民的整體素質。